Il rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni

IL RAPPORTO DI LAVORO CON LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI 

Questa parte del diritto amministrativo è ancora in via di assestamento: dal d.lgs. n. 29/93 la maggior parte dei rapporti di lavoro con le P.a. è stata gradualmente ricondotta  nell'area del diritto privato, sia sul piano della disciplina giuridica sostanziale che su quello della disciplina giuridica processuale (c.d. privatizzazione del pubblico impiego).

La privatizzazione dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (che ha le sue fonti principali nel complesso legislativo della l. n. 421/92 e del d.lgs. n. 29/93, e successive modificazioni), non ha avuto un ambito di applicazione omogeneo: dal punto di vista soggettivo essa riguarda tutte le amministrazioni pubbliche (art. 1 d.lgs. n. 29/93), dal punto di vista oggettivo, al contrario, non ha interessato tutti i rapporti di lavoro con le predette amministrazioni. Ed infatti, il limite posto dall'art. 2, comma 4, d.lgs. n. 29/93, non è stato rimosso da alcuno degli interventi successivi, se si esclude il caso della dirigenza generale (approfondimento a pag. 4). Ne deriva che, attualmente, i rapporti di lavoro con le amministrazioni pubbliche possono essere sia di diritto privato (la maggioranza), sia di diritto pubblico.

La PRIVATIZZAZIONE ha interessato:

A. Le FONTI di disciplina del rapporto di lavoro -> contrattualizzazione.
Il contratto collettivo diviene, anche per il pubblico impiego, la fonte principale di disciplina del rapporto, a scapito della fonte unilaterale 

A partire dal d.lgs. n. 29/93 la contrattazione collettiva (approfondimento a pag. 6),  già riconosciuta ed operante, formalmente (cfr. per tutti, l.n. 93/83), come fonte di disciplina del rapporto di lavoro pubblico, recupera la sua forza ed il suo valore autentico di fonte del diritto: si afferma il principio che la fonte contrattuale ha ex se forza creatrice del diritto. Il contratto collettivo, cioè, nelle materie ad esso affidate, non si limita dettare una disciplina di istituti esistenti, ma può direttamente introdurne e disciplinarne di nuovi, poiché è efficace come tale, senza necessità di alcun intervento di altre fonti normative.
La fonte consensuale diviene, per tal via, nelle disegno legislativo, la fonte principale e diretta dei rapporti di lavoro dei privati con le amministrazioni.

In proposito, va ricordato che i nuovi principi in tema di fonti del rapporto di lavoro pubblico sono vincolanti anche per le Regioni: le disposizioni del d.lgs n. 29/93, sono qualificate principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 Cost. - e come tali vincolano l'esercizio della potestà legislativa concorrente delle Regioni ad autonomia ordinaria -, e le norme poste dall'art. 2 l.n. 421/92 (legge delega rispetto al d.lgs. n. 29/93) e dall'art. 11, comma 4, della l.n. 59/97 (legge delega del d.lgs. n. 396/97 e del d.lgs. n. 80/98, modificativi del d.lgs. n. 29) sono espressamente definite norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica - e come tali vincolano l'esercizio della potestà legislativa primaria delle Regioni ad autonomia speciale -.

B. Il CONTENUTO del rapporto di lavoro -> privatizzazione.

La disciplina essenziale del  rapporto di lavoro privatizzato, ispirata ai principi del 'lavoro nell'impresa' (libro V Cod. Civ.), attiene ai seguenti aspetti:

COSTITUZIONE. L'accesso al pubblico impiego, per regola generale (esclusi solo i casi delle categorie protette e degli impieghi relativi a qualifiche di basso profilo),  avviene tramite concorso (art. 97, comma 3, Cost.), aperto alla partecipazione di tutti coloro che, maggiorenni, possiedano i requisiti previsti. Il procedimento concorsuale, che si svolge secondo i criteri posti dall'art. 36 d.lgs. n. 29/93, si conclude con l'approvazione della graduatoria dei vincitori. Successivamente, in base alla graduatoria, si procede alla nomina, che, salvo giudizio sfavorevole, acquista stabilità al termine del periodo di prova (6 mesi).

DIRITTI DEL PRESTATORE. Si distinguono tradizionalmente, ferme le eventuali modifiche ad opera della contrattazione:

o Diritti patrimoniali. Il principale è il 'diritto allo stipendio' (art. 49 d.lgs. n. 29/93), ovvero alla retribuzione annua, erogata con cadenza mensile, che si articola in trattamento fondamentale e trattamento accessorio, la disciplina dei quali è rimessa alla contrattazione. 

Alla retribuzione si aggiungono, oltre alla tredicesima mensilità, le varie indennità legate a diverse causali (es. indennità di prima sistemazione, volta a compensare il dipendente per i disagi connessi alla ricerca dell'abitazione) e l'equo indennizzo, attribuito per il caso di lesione od infermità mentale causate dal servizio, che, però, consentono di continuare a prestare il lavoro. Qualora ciò non fosse possibile, infatti, il lavoratore, che cessa dal lavoro, ha diritto alla pensione privilegiata, che si affianca a quella ordinaria, che spetta al soggetto che ha raggiunto una certa anzianità di servizio.

Va ricordata infine, l'indennità di buona uscita, che si aggiunge alla pensione ed ha natura previdenziale.

o Diritti non patrimoniali Il diritto all'ufficio = diritto al mantenimento dell'impiego, salvo che non si verifichino eventi previsti dalla legge o dal contratto collettivo. Tale diritto, che in alcuni casi assume i caratteri di un vero e proprio diritto alla sede (inamovibilità, es. magistrati), nella maggior parte dei casi, comporta solo vincoli alla mobilità del lavoratore (trasferimento dall'una all'altra sede), a sua garanzia (es. conservazione  dell'anzianità e del trattamento economico pregresso se più favorevole).

§ Il diritto alla funzione = diritto all'esercizio delle funzioni inerenti alla qualifica: il lavoratore deve esser adibito alle mansioni per le quali è stato assunto,od a quelle equivalenti secondo la contrattazione collettiva. È l'unico diritto disciplinato per legge (art. 56 d.lgs. n. 29/93), con particolare riferimento al caso in cui il lavoratore venga adibito a mansioni superiori (per il quale, dal 1998, si applica la disciplina dell'art. 2103 Cod. Civ.).

§ Il diritto alla carriera (rectius: alla progressione in carriera), che secondo i più, non sarebbe un diritto soggettivo, ma un mero interesse legittimo, poiché in materia la P.a. gode di discrezionalità.

DOVERI DEL PRESTATORE.  Valgono le medesime considerazioni fatte per i diritti, quindi tradizionalmente a tale categoria si riportano:

o Dovere di lealtà o fedeltà = dovere di operare esclusivamente nell'interesse dell'amministrazione da cui si dipende;

o Dovere di diligenza = dovere di adempiere i propri compiti con osservanza ed impegno;

o Dovere di riservatezza = dovere di non divulgare le notizie apprese ed i fatti di cui si è avuta conoscenza nell'espletamento del proprio lavoro, salvo il rispetto delle disposizioni legali;

o Dovere di obbedienza = dovere di eseguire gli ordini legittimi provenienti dai soggetti competenti.

    Ad essi si aggiungono i doveri previsti dai codici di comportamento, ed il
principio di esclusività del rapporto di lavoro pubblico, connesso con il regime delle incompatibilità e del divieto di cumulo d'impieghi od incarichi.

La violazione dei doveri connessi al rapporto di lavoro comporta la responsabilità disciplinare (che si aggiunge alle altre responsabilità, qualora il comportamento costituisca illecito secondo le leggi civili, penali od amministrative).  L'amministrazione pubblica gode, invero, di un potere sanzionatorio di natura privata volto a garantire il corretto svolgimento della prestazione (c.d. potere disciplinare). L'esercizio di tale potere è stato formalizzato dal legislatore e dalla contrattazione sia per glia spetti connessi alle modalità d'irrogazione della sanzione disciplinare (art. 59, in particolare, comma 4), sia con riferimento ai tipi di sanzione irrogabili (ad oggi la contrattazione collettiva indica: rimprovero verbale; rimprovero scritto o censura; multa; sospensione dal lavoro e dalla retribuzione; licenziamento con preavviso e licenziamento senza preavviso).

MODIFICAZIONI DEL RAPPORTO. Utilizziamo tale locuzione per descrivere le vicende che intervengono a cambiare l'assetto giuridico del rapporto. Si può trattare di vicende che:

o Non incidono sulla stabilità del rapporto di lavoro: le modificazioni c.d. fisiologiche (es. progressione economica o giuridica) e quelle c.d. eventuali e temporanee (che si distinguono, tradizionalmente - poiché anche questa materia è oggetto di contrattazione -,  in modifiche che incidono sull'obbligo di rendere la prestazione, quali l'aspettativa ed il collocamento a disposizione, e modifiche che riguardano il fruitore della prestazione, quali il comando, il distacco ed il collocamento fuori ruolo).

o Incidono sulla stabilità del rapporto di lavoro: l'estinzione. 
Essa può essere legata a

§ Cause estranee alla volontà delle parti (soppressione dell'ente pubblico datore di lavoro senza successione; morte del dipendente; collocamento a riposo d'ufficio - o per raggiunti limiti di età -);

§ Cause dipendenti dalla volontà dell'impiegato (dimissioni; collocamento a riposo su domanda);

§ Cause dipendenti da atti dell'amministrazione (destituzione; decadenza dall'impiego; dispensa dal servizio).

C. La TUTELA GIURISDIZIONALE -> giudice ordinario.

La riforma, portata a termine dal d.lgs. n. 80/98, ha conservato al giudice amministrativo, in sede di legittimità, le sole controversie in materia di procedimento concorsuale di assunzione, ed in sede esclusiva, tutte e solo le controversie relative ai rapporti di lavoro non comprese nel campo della privatizzazione.  Parte della dottrina osserva che questa estensione della giurisdizione del giudice ordinario, non accompagnata dall'eliminazione del limite ai suoi poteri di operare nei confronti degli atti amministrativi (rispetto ai quali il giudice ordinario dispone del solo potere di disapplicazione), rischia di predisporre per il pubblico dipendente una tutela meno garantista della precedente fondata sulla giurisdizione di annullamento del giudice amministrativo.

La maggior parte dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle P.a. (esclusi quelli indicati dall'art. 2, comma 4, della l.n. 421/92, come modificata) è stata interessata dal processo di privatizzazione. Tale processo ha portato:

- Con riferimento alle fonti di disciplina del rapporto, alla contrattualizzazione = ampliamento dell'ambito di operatività oggettivo del contratto collettivo a scapito della fonte unilaterale;
Con riferimento alla disciplina del rapporto, alla privatizzazione = applicazione dei principi e dei criteri di gestione del rapporto di lavoro impostisi in ambito privato, pur con le necessarie correzioni, finalizzate a garantire il coordinamento della prestazione di lavoro con l'esercizio della funzione pubblica;

- Con riferimento alla tutela giurisdizionale, all'attribuzione della competenza al giudice ordinario.

Domande 

Queste sono delle domande che abbiamo preparato per darti un'idea di come si struttura una domanda durante un esame universitario.

Se, invece, vuoi effettuare il test di valutazione su questa lezione vedi al menù laterale.


1. Cosa s'intende per privatizzazione del rapporto di pubblico impiego ?

2. Quali sono le tappe normative fondamentali che hanno portato alla privatizzazione?

3. Quali caratteristiche ha la contrattazione collettiva nel p.i. ?

4. Quali sono le caratteristiche della nuova dirigenza pubblica dal punto di vista organizzativo e come ciò si riflette sul rapporto di lavoro dirigenziale ?

Glossario della lezione

A Aspettativa = modificazione eventuale e temporanea del rapporto di lavoro con le p.a., che consiste in una temporanea sospensione dell'obbligo di prestare il servizio, accordata al lavoratore in caso d'infermità, per motivi di famiglia, per l'assunzione di incarichi parlamentari, o presso gli enti locali o sindacali, per l'espletamento del servizio militare o per la chiamata alle armi.

ARAN = agenzia per la rappresentanza negoziale (nella contrattazione collettiva di comparto, nazionale, ed eventualmente, integrativa) della p.a., dotata di personalità giuridica pubblica ed autonomia contabile ed organizzativa.

C
Collocamento a disposizione modificazione eventuale e temporanea del rapporto di lavoro con le p.a., cui si ricorre per i dipendenti per i quali non sia più possibile alcuna proficua utilizzazione, e che, decorsi tre anni dall'adozione, senza alcuna soluzione, porta la collocamento a riposo.

Collocamento a riposo d'ufficio = causa di estinzione del rapporto di lavoro con la p.a., estranea alla volontà delle parti, che opera quando si raggiungono limiti d'età prefissati (generalmente 65 anni).

Collocamento a riposo su domanda = causa di estinzione del rapporto di lavoro con la p.a., dipendente dalla volontà del lavoratore, che può chiedere il collocamento a riposo nonostante non abbia raggiunto i limiti d'età prestabiliti, quando abbia prestato servizio per un periodo minimo di 40 anni od abbia riportato una sopravvenuta inabilità al lavoro. 

Collocamento fuori ruolo = modificazione eventuale e temporanea del rapporto di lavoro con le p.a., che viene disposta quando il dipendente è chiamato a svolgere compiti che esulano da quelli propri della p.a.

Comando = modificazione eventuale e temporanea del rapporto di lavoro con le p.a., che comporta l'obbligo per il lavoratore di svolgere la sua prestazione lavorativa presso un'amministrazione statale diversa da quella cui appartiene.  

Contratto collettivo di comparto = nel settore del pubblico impiego, indica il contratto collettivo quadro, stipulato tra ARAN e Confederazioni sindacali - che siano presenti con proprie organizzazioni, rappresentative ex art. 47bis, in almeno due comparti -, con il quale si definiscono i comparti della contrattazione,e si determinano la struttura, la durata, ed i rapporti dei vari livelli di contrattazione.

Contratto collettivo integrativo = nel settore del pubblico impiego, contratto di livello più basso, che si svolge sulle materie e nei limiti posti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che del pari sono ivi previsti.

Contratto collettivo nazionale = nel settore del pubblico impiego, contratto collettivo di livello intermedio, stipulato tra ARAN, Federazioni sindacali rappresentative ex art. 47bis e Confederazioni cui aderiscono, con il quale si detta la disciplina del rapporto di lavoro nell'ambito di ciascun comparto.

Contrattualizzazione = la privatizzazione del pubblico impiego con riferimento alle fonti di disciplina del rapporto: il contratto collettivo, analogamente a quanto accade nel settore privato, diviene la fonte principale di disciplina del rapporto di lavoro pubblico.

Controllo di gestione = controllo operato dagli organi politici sui dirigenti attraverso i nuclei di valutazione, che, mediante l'analisi comparativa dei costi e dei rendimenti, valutano il grado di realizzazione dei programmi e dei progetti affidati ai dirigenti, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche e l'imparzialità ed il buon andamento dell'azione amministrativa.

D

Decadenza dall'impiego = causa di estinzione del rapporto di lavoro pubblico, dipendente da atti dell'amministrazione, che opera in circostanze predeterminate: per incompatibilità, per perdita della cittadinanza italiana (o comunitaria), per ingiustificata inosservanza del termine fissato per l'assunzione e riassunzione in servizio, per assenza arbitraria, per intervenuta condanna, anche con sentenza non definitiva, per i reati di associazione a delinquere di stampo mafioso, peculato, concussione, corruzione e malversazione ai danni dello Stato.

Destituzione = causa di estinzione del rapporto di lavoro pubblico, dipendente da atti dell'amministrazione, che può conseguire a procedimento disciplinare od a condanna penale che comporti la pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici.

Dimissioni = causa di estinzione del rapporto di lavoro pubblico, che dipende dall volontà del lavoratore, che può operare in qualunque momento su semplice rappresentazione del prestatore all'amministrazione della propria determinazione, e che, tuttavia, per avere efficacia necessita dell'accettazione della p.a.

Direttore generale = soggetto amministrativo previsto nell'ordinamento degli enti locali, nominata dal Sindaco/dal Presidente della Provincia, che dura in carica per tutta la durata del loro mandato, salvo revoca precedente (fiduciario dell'organo politico), che sovraintende alla gestione amministrativa (a lui fanno capo i dirigenti, escluso il segretario), perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza.

Dirigente = soggetto che si colloca al vertice dell'organizzazione amministrativa, in posizione di contiguità, anche funzionale, con gli organi politici, poiché è il titolare unico della gestione dell'azione amministrativa, cioè dell'attuazione dei programmi e degli obiettivi assegnatigli in sede politica (= della cura concreta degli interessi pubblici).

Dirigente generale = dirigente preposto ad uffici dirigenziali generali, che ha proprie funzioni, che giustificano la sua collocazione in una fascia distinta dell'unico ruolo dirigenziale.

Diritto alla carriera = situazione giuridica attiva, non patrimoniale, del lavoratore pubblico, che indica l'interesse alla progressione in carriera (secondo la più autorevole dottrina non si tratta di un diritto, ma di un mero interesse legittimo).

Diritto alla funzione = situazione giuridica attiva, non patrimoniale, del lavoratore pubblico che indica il diritto soggettivo all'esercizio delle funzioni inerenti alla qualifica per la quale il lavoratore è stato assunto od a funzioni ad esse omogenee.

Diritto allo stipendio = situazione giuridica attiva, patrimoniale, del lavoratore pubblico, che indica il diritto alla retribuzione annua, corrisposta in denaro, con cadenza mensile.

Diritto all'ufficio = situazione giuridica attiva, non patrimoniale, del lavoratore pubblico, che indica il diritto al mantenimento dell'impiego, salvo i casi giustificati e predeterminati dalla legge o dal contratto collettivo. 

Dispensa dal servizio = causa di estinzione del rapporto di lavoro pubblico, dipendente da atti dell'amministrazione, che opera per motivi di salute (inidoneità al servizio per infermità permanente), per accertata incapacità professionale (scarso rendimento) o per scadenza dell'aspettativa per infermità.

Distacco = modificazione eventuale e temporanea del rapporto di lavoro con la p.a., che comporta l'obbligo per il lavoratore di prestare il proprio servizio alle dipendenze un altro ente pubblico.

Dovere di diligenza = dovere del prestatore di lavoro pubblico che indica la necessità di adempiere i propri compiti con impegno, osservando l'orario di lavoro e non assentandosi senza giustificazione.

Dovere di fedeltà = dovere del prestatore di lavoro pubblico che indica la necessità di operare nell'interesse esclusivo della p.a. da cui dipende.

Dovere di lealtà = dovere di fedeltà.

Dovere di obbedienza = dovere del prestatore di lavoro pubblico che indica la necessità di eseguire gli ordini legittimi provenienti dai soggetti competenti.

Dovere di riservatezza = dovere del prestatore di lavoro pubblico che indica l'obbligo di non rivelare fatti dei quali si è venuti a conoscenza nell'espletamento del proprio lavoro, salvo le il rispetto delle formali procedure di legge. 

Nuclei di valutazione = organismi di controllo interno che hanno il compito di effettuare, per gli organi politici,  il c.d. controllo di gestione sui dirigenti.

P Piante organiche = termine utilizzato per indicare il complesso delle posizioni lavorative previste dal disegno organizzativo dell'ente, ovvero il  personale necessario per svolgere i compiti affidati all'ente medesimo.

Posizioni di ruolo = posizioni previste dalla pianta organica caratterizzate da stabilità e permanenza nel tempo.

Potere disciplinare (della p.a.) = potere sanzionatorio, di natura privata, che è attribuito alla p.a. al fine di garantire il corretto svolgimento della prestazione lavorativa.

Principio di esclusività = termine utilizzato per indicare i limiti, ancora vigenti, posti all'esercizio di altri impieghi od incarichi da parte del pubblico dipendente (cfr. artt. 60 e 61 t.u n. 3/57). 

Q

R Ruoli organici = insieme delle posizioni di ruolo previste dalla pianta organica di un ente.

Responsabilità dirigenziale = forma di responsabilità propria del lavoratore pubblico che appartenga al ruolo dei dirigenti, che si aggiunge alle ordinarie forme di responsabilità dei lavoratori, e sorge in caso di risultati negativi della gestione (finanziaria, tecnica od amministrativa) nonché d'inosservanza delle direttive impartite.

Responsabilità disciplinare = forma di responsabilità del lavoratore pubblico, che si affianca alle altre forme di responsabilità eventualmente configurabili, che sorge per effetto del comportamento che costituisce violazione dei doveri propri del rapporto di servizio (c.d. doveri d'ufficio).

T

Trattamento accessorio (della retribuzione) = parte della retribuzione che è connessa alla quantità e qualità di lavoro prestato dal pubblico dipendente. Ed infatti, per i dirigenti varia in relazione alle specifiche funzioni e responsabilità e si perde in caso di risultati negativi della gestione. 

Trattamento fondamentale (della retribuzione) = parte della retribuzione che compensa la produttività media del lavoratore e risponde all'esigenza di assicurargli un'esistenza libera e dignitosa.