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L’esproprio per pubblica utilitÀ




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L’ESPROPRIO PER PUBBLICA UTILITÀ




L’esproprio per pubblica utilità

L’esproprio per causa di pubblica utilità è una limitazione del diritto di proprietà privata consentita dalla Costituzione. Tale limitazione è condizionata alle esigenze dell’interesse pubblico e al pagamento di una giusta indennità. L’indennità integra, nella migliore delle ipotesi,il valore venale, non quindi il valore che, personalmente, un individuo può attribuire al bene espropriato. In ogni caso con l’indennità ricevuta difficilmente chi ha subito l’esproprio potrà riacquistare un bene uguale; subirà comunque un danno, ma tale è il sacrificio imposto al singolo in nome dell’interesse collettivo.

Il concetto di indennità è diverso da quello di risarcimento del danno. L’indennità è infatti prevista a priori nel contesto della normativa vigente e quindi di legalità. Il danno è determinato invece da un evento non prevedibile o da un fatto illecito, doloso o colposo, per il quale la legge prevede a posteriori un risarcimento.

Infine l’espropriazione per causa di pubblica utilità non deve essere confusa con l’espropriazione forzata; quest’ultima è imposta dal giudice al debitore per l’estinzione di un debito personale.

Attualmente la normativa sulle espropriazioni per causa di pubblica utilità è costituita dal “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità”. Il TU abroga un complesso groviglio di leggi promulgato a partire dal 1865 fino al 1992, recependo però i criteri preesistenti per la determinazione dell’indennizzo. La normativa è stata pertanto semplificata e si è provveduto alla revisione dell’iter espropriativo, assegnando anche maggiori poteri agli organi amministrativi periferici.

L’evoluzione della normativa sulle espropriazioni

In Italia l’espropriazione per causa di pubblica utilità è stata introdotta con la “legge fondamentale” del 1865, che ha stabilito l’iter espropriativo e la misura dell’indennità spettante al proprietario espropriato, ispirandosi a riguardo al criterio di un completo risarcimento del valore venale del bene.

Vent’anni dopo,nel 1885, per risanare le condizioni igieniche della città di Napoli, in preda ad un’epidemia di colera, venne emanata la “legge Napoli”, che per l’eccezionalità della motivazione espropriativa, consentiva di pagare indennità notevolmente più basse. Le indennità per le aree edificate erano determinate infatti come media tra il valore venale e 10 redditi imponibili catastali. Questa legge ispirò poi successivi interventi legislativi con finalità espropriative completamente diverse; si creò così, col tempo, una situazione confusa e non equa in materia espropriativa, con indennità di solito molto inferiori al valore venale del bene espropriato, che richiese da parte dello stato una nuova e organica legislazione in materia.

Con la “ legge per la casa” del 1971 vennero introdotti nuovi criteri nella determinazione dell’indennità di esproprio e importanti modifiche all’iter espropriativo. L’indennità viene ora riferita al valore agricolo medio per le aree agricole e al valore della coltura più redditizia, moltiplicato per coefficienti maggiorativi, per le aree edificabili.

Nel 1980 i criteri di indennizzo previsti dalla “legge per la casa” per l’esproprio delle aree edificabili fu dichiarato non costituzionale dall’apposita Corte. Il vuoto legislativo venutosi così a creare fu colmato con la manovra finanziaria per il 1993, con cui fu stabilito che per le espropriazioni di aree edificabili vengano pagate le indennità determinate con i criteri della “legge Napoli” che dunque, a distanza di oltre un secolo, ritornò attuale. Questi criteri di indennizzo sono stati infine recepiti dal nuovo Testo Unico.

L’iter espropriativo

I soggetti dell’espropriazione

La legge in vigore definisce i soggetti dell’espropriazione come segue:

·       espropriato, il soggetto, pubblico o privato, proprietario del bene espropriato;

·       autorità espropriante, l’autorità amministrativa titolare del potere di espropriare e che cura il relativo procedimento;

·       beneficiario dell’espropriazione, il soggetto, pubblico o privato, a favore del quale è emesso il decreto di esproprio;

·       promotore dell’espropriazione, il soggetto, pubblico o privato, che chiede l’espropriazione.

L’autorità competente alla realizzazione di un’opera di pubblica utilità è anche competente per quanto riguarda l’emanazione degli atti del procedimento espropriativo. A tal fine le amministrazioni statali, le regioni, le province, i comuni individuano ed organizzano l’Ufficio per le espropriazioni al quale è preposto un dirigente. Per ciascun procedimento espropriativo è disegnato un responsabile che dirige, coordina e cura tute le operazioni e gli atti del procedimento, avvalendosi anche dell’ausilio di tecnici esterni all’amministrazione pubblica.

Le fasi dell’espropriazione

Il vincolo preordinato all’esproprio

Un’ area è sottoposta a vincolo preordinato all’esproprio con l’approvazione dello strumento urbanistico che prevede su di esso la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità. Per strumento urbanistico si intende il piano regolatore generale o una sua variante. Il vincolo ha durata di cinque anni. Entro tale termine, deve essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

Al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio deve essere inviato l’avviso dell’avvio del procedimento.

La dichiarazione di pubblica utilità

La dichiarazione di pubblica utilità è implicita nell’approvazione del progetto definitivo dell’opera di pubblica utilità e del piano di attuazione nell’ambito del quale l’opera di pubblica stessa deve essere realizzata. Il piano di attuazione può essere un piano particolareggiato, un piano di lottizzazione, un piano di recupero, un piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi ecc.

L’indennità di espropriazione

Entro i trenta giorni successivi alla dichiarazione di pubblica utilità il promotore dell’espropriazione compila l’elenco dei beni da espropriare e indica le somme che offre per le loro espropriazioni. L’elenco va notificato a ciascun proprietario. Gli interessati, nei successivi trenta giorni, possono presentare osservazioni scritte e depositare documenti.

L’autorità espropriante, se lo ritiene opportuno e compatibile con le esigenze di celerità del procedimento, invita il proprietario espropriando e il beneficiario dell’espropriazione a precisare, in base anche a una relazione esplicativa, quale sia, a parere, il valore da attribuire all’area. Infine, valutate le osservazioni degli interessati, l’autorità espropriante, avvalendosi anche della consulenza degli uffici tecnici del catasto, determina la misura dell’indennità provvisoria di esproprio.



L’atto che determina in via provvisoria la misura dell’indennità di espropriazione è notificato al proprietario.

L’indennità di esproprio

In caso di esproprio totale l’indennità è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell’accordo di cessione volontaria o alla data dell’emanazione del decreto di esproprio. In caso di esproprio parziale, il valore della parte espropriata è determinato tenendo conto della diminuzione di valore della parte non espropriata e cioè secondo l’aspetto economico del valore complementare.

L’indennità provvisoria di esproprio

L’indennità provvisoria è quanto viene offerto al proprietario espropriato nella fase di dichiarazione di pubblica utilità delle opere

Aree agricole

Nel caso di esproprio di un’area non edificabile, l’indennità prevista è determinata in base al criterio del valore agricolo medio, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo. Se l’area non è effettivamente coltivata, l’indennità è commisurata al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura prevalente nella zona.

Al valore agricolo dell’area si deve sommare:

·       il valore di eventuali manufatti edilizi, legittimamente realizzati anche in relazione al’esercizio dell’azienda agricola;

·       le somme pagate dall’espropriato per qualsiasi imposta relativa all’ultimo trasferimento dell’immobile.

Il valore agricolo medio viene determinato entro il 31 gennaio di ogni anno dalle Commissioni provinciali per gli espropri in funzione delle regioni agrarie determinate dall’ISTAT e della qualità di coltura.

Aree edificabili

L’indennità di esproprio di un’area edificabile è pari alla media tra il valore venale e 10 volte il reddito dominicale rivalutato dell’80%, l’importo così ottenuto viene ridotto del 40%:

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Affinché un’area si possa considerare edificabile ai fini dell’applicabilità di tale criterio di indennizzo si devono considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell’emanazione del decreto di esproprio o dell’accordo di cessione. Le modalità per verificare l’esistenza di tali possibilità vengono precisate on un apposito regolamento. Nel determinare il valore venale si terrà conto eventualmente della presenza di opere di urbanizzazione.

L’indennità così determinata è eventualmente ridotta a un importo pari al valore indicato nell’ultima dichiarazione presentata dall’espropriato ai fini dell’imposta comunale sugli immobili prima della determinazione formale dell’indennità.

Aree edificate

Nel caso di esproprio di un’area legittimamente edificata e cioè di un fabbricato, l’indennità è determinata nella misura pari al valore venale.

Il valore venale può essere determinato in base all’aspetto economico del valore di mercato o del valore di ricostruzione. Quest’ultimo criterio di stima è opportuno quando il mercato, per tipologia di immobile in esame, non è attivo.

Se invece il fabbricato è stato realizzato in assenza della concessione edilizia o della autorizzazione paesistica, l’indennità è calcolata tenendo conto della sola area.

Prezzo di cessione volontaria                   

In caso di accordo per la cessione volontaria del bene le indennità provvisorie di esproprio sono maggiorate.

Aree agricole

L’indennità è pari al valore agricolo aumentato del 50%:

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Se il proprietario è coltivatore diretto, l’indennità è pari al valore agricolo medio moltiplicato per tre (e quindi aumentato del 200%):

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Aree edificabili

Per le aree edificabili non si applica all’indennità provvisoria la riduzione del 40%. L’indennità risulta quindi dalla formula:

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Aree edificate

Il prezzo di cessione volontaria non varia rispetto all’indennità provvisoria ed è quindi pari al valore venale del fabbricato e dell’area di pertinenza.

L’indennità definitiva

L’espropriato, quando ritiene non adeguato all’indennizzo offerto, può optare per il rifiuto dell’indennità provvisoria. In questo caso l’indennità definitiva sarà determinata con una procedura arbitrale o dalla commissione provinciale per gli espropri.

Procedura arbitrale

Con la procedura arbitrale si ha un contraddittorio tra le parti, in cui l’autorità espropriante e il proprietario espropriando sono messi sullo stesso piano. Infatti ciascuna delle parti può designare un tecnico di propria fiducia. Il terzo tecnico, scelto tra i professori universitari di estimo o tra coloro che risultano inseriti nell’albo dei periti o dei consulenti tecnici del tribunale, è nominato dal presidente del tribunale civile.

L’autorità espropriante fissi il termine entro il quale il collegio dei periti deve presentare la relazione da cui si evinca la stima del bene. In caso di disaccordo fra i tre tecnici si procede a maggioranza.



Per attivare la procedura arbitrale il proprietario espropriato deve darne comunicazione all’autorità espropriante entro 20 giorni dall’apposita notifica, con indicazione del tecnico designato.

La commissione provinciale per gli espropri

Nel caso in cui il proprietario che ha rifiutato l’indennità provvisoria non intenda avvalersi della procedura arbitrale, l’indennità definitiva è determinata dalla commissione provinciale per gli espropri formata da nove membri:

·                                                                                                       il presidente della Provincia che la presiede;

·                                                                                                       l’ingegnere capo dell’Ufficio del territorio;

·                                                                                                       l’ingegnere capo del genio civile;

·                                                                                                       il presidente dell’Istituto autonomo delle case popolari della provincia;

·                                                                                                       due esperti in materia urbanistica ed edilizia nominati dalla Regione;

·                                                                                                       tre esperti in materia di agricoltura e di forestale, nominati dalla Regione su terne proposte dalle associazioni sindacali maggiormente rappresentative.

Indennità aggiuntive per il coltivatore diretto

Se l’area agricola espropriata è utilizzata dal proprietario coltivatore diretto, a questi spetta oltre all’indennità di esproprio, un’indennità aggiuntiva pari al VAM corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticata.

La stessa indennità spetta all’affittuario coltivatore diretto che, per effetto della procedura di esproprio, sia costretto ad abbandonare il fondo coltivato da almeno un anno.

Tale indennità aggiuntiva si applica anche ai proprietari delle aree edificabili, in aggiunta alla relativa indennità di esproprio, quando tali aree sono al momento utilizzate per fini agricoli.

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Opposizione alla stima

Se l’indennità definitiva determinata dai tre tecnici o dalla commissione viene accettata si procede al pagamento, altrimenti l’autorità espropriante ne ordina il deposito presso la Cassa depositi e prestiti e procede all’emanazione del decreto di esproprio.

Il proprietario, decorsi trenta giorni dalla comunicazione dell’indennità di esproprio definitiva, può fare opposizione alla stima con ricorso alla Corte d’appello del distretto in cui si trova il bene.

L’opposizione alla stima è eseguita con atto di citazione notificato all’autorità espropriante, al promotore e al beneficiario dell’espropriazione.

Schema dell’iter espropriativo

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Esproprio parziale

In caso di esproprio parziale, il valore della parte espropriata è determinato tenendo conto della diminuzione di valore della parte non espropriata. Si applica quindi l’aspetto economico del valore complementare.

Se però dall’esecuzione dell’opera deriva un vantaggio alla parte non espropriata, dal suo valore è detratto l’importo corrispondente al medesimo vantaggio.

Occupazione temporanea

Per l’esecuzione di un’opera di pubblica utilità possono essere occupati temporaneamente terreni per l’estrazione, per il deposito di materiali e attrezzature, per l’installazione di magazzini e cantieri di lavoro, per praticare passaggi provvisori, per aprire canali di diversione delle acque e per ogni altro uso necessario alla realizzazione dell’opera. L’occupazione temporanea non può avvenire per i terreni fabbricati né per quelli recintati da muri. Interpretato in chiave estimativa, l’indennità di occupazione temporanea deve essere determinata tenendo conto:



  • della perdita di frutti pendenti dell’eventuale soprassuolo arboreo;
  • dei mancati redditi durante il periodo dell’occupazione;
  • delle spese necessarie a ripristinare le condizioni primitive del fondo al termine dell’occupazione;
  • del danno conseguente ad una diminuzione transitoria o permanente di reddito, se il ripristino della situazione primitiva richiede tempi lunghi o non è possibile.

Per il calcolo dell’indennizzo si tiene conto:

  • frutti pendenti;
  • valore soprassuolo;
  • reddito annuo perduto durante il periodo di occupazione;
  • spese di ripristino;
  • danno per diminuzione transitoria o permanente di reddito dalla fine del periodo di occupazione;
  • durata dell’occupazione.

Retrocessione dei beni espropriati

Se l’opera pubblica o di pubblica utilità non è stata realizzata o cominciata entro il termine di dieci anni, decorrente dalla data in cui è stato eseguito il decreto di esproprio, l’espropriato può chiedere che sia accertata la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e che siano disposti la restituzione del bene espropriato. Tale restituzione può avvenire solo in seguito al pagamento di un prezzo di retrocessione.

Il corrispettivo della retrocessione, se non è concordato dalle parti, è determinato dall’ufficio provinciale dell’agenzia del territorio o dalla Commissione provinciale per gli espropri sulla base dei criteri applicati per la determinazione dell’indennità di esproprio e con riguardo al momento del nuovo trasferimento.

Contro la stima, è proponibile opposizione alla Corte d’appello nel cui distretto si trova il bene espropriato.

Il Comune, per le aree comprese nel suo territorio e non utilizzate per realizzare le opere oggetto della dichiarazione di pubblica utilità, può esercitare il diritto di prelazione.

Bibliografia

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