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Cooperazione internazionale nelle Ande peruviane




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Cooperazione internazionale nelle Ande peruviane


Cooperazione internazionale nelle Ande  peruviane 1.1     Introduzione I

Espropriazioni per cause di pubblica utilità


Espropriazioni per cause di pubblica utilità La proprietà privata può

Il sistema dei portali


Il sistema dei portali Definizione delle caratteristiche di un sistema integrato



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Cooperazione internazionale nelle Ande  peruviane



1.1     Introduzione

I brevi cenni che seguono hanno in questa sede il fine di contestualizzare  lo studio di riscaldamento solare proposto, fortemente relazionato non solo ad aspetti puramente tecnici ma anche, ed in una quota per niente trascurabile, alle condizioni socioambientali della zona di intervento ed alle caratteristiche del progetto Inti Wasi e dei suoi attori.

1.2     La  cooperazione  allo sviluppo

1.2.1     Cooperazione decentrata

La cooperazione decentrata rappresenta il collegamento tra comunit`a locali or- ganizzate dei paesi in via di sviluppo e dei paesi industrializzati nell’ambito di accordi bilaterali o multilaterali, i programmi quadro: riconosce uguale dignit`a e responsabilit`a alle due comunit`a partner, promuove cambiamenti in entram- be e vuole ridurre i fenomeni che producono povert`a  ed esclusione nei paesi del Sud,  ma anche sollecitare una maggiore responsabilit`a  nelle scelte delle comunita`       del Nord del mondo, come l’educazione al consumo consapevole, il riconoscimento e il rispetto delle culture altre, la consapevolezza dell’apparte- nenza a processi globali. Questo privilegia modalit`a di partenariato territoriale sulla base di accordi-quadro tra territori che coinvolgono  tutti  gli attori del- le comunit`a  locali (organismi di volontariato, enti locali, istituzioni, soggetti economici) e di partenariato tra soggetti del Nord e del Sud accomunati dal- l’interesse per uno stesso problema. Pur essendo ancora aperta la discussione, con la denominazione cooperazione decentrata si indica una tipologia di coope- razione che proprio nella mancanza di confini certi trova la possibilita` di aprire nuove strade alla solidarieta`  internazionale. La riforma dell’art.117 della Co- stituzione Italiana contiene innovazioni sul ruolo delle istituzioni regionali nei rapporti internazionali, nella confluenza tra capacit`a legislativa regionale e na- zionale nel campo delle relazioni internazionali, come risultato della crescente consapevolezza della grande importanza che riveste la collaborazione tra sin- gole realt`a  locali dei paesi in via di sviluppo interessate a processi di crescita e omologhe realta` locali espressione di paesi a maggior grado di sviluppo [7].


L’Unione Europea gia`  da tempo parte dalle esigenze e dalle iniziative lo- cali per stabilire i propri principi di intervento. Il testo normativo che regola il sostegno dell’Unione a tali  attivit`a  `e  il regolamento n.1659/98  del Consi- glio Europeo, di recente prorogato, con aumento di disponibilit`a  finanziarie; la normativa italiana `e  regolata principalmente dalla legge 49/87, integrata a livello regionale per la Regione Toscana da leggi regionali e dal Piano regionale della cooperazione internazionale  2007/2010. Gli  enti locali, in base alla legge

68/93, possono destinare l’8 per mille dei loro bilanci ad azioni di coopera- zione internazionale, ponendosi cos`ı  come soggetti ed attori privilegiati della cooperazione decentrata [11].

La nascita  della cooperazione internazionale  allo sviluppo `e  fatta risalire alla meta`  del secolo scorso, con il  Piano  Marshall,  il  grande piano di aiuti umanitari e finanziari che dopo la seconda guerra mondiale sostiene la rico- struzione dell’Europa occidentale, legandola tuttavia alla fedelt`a verso gli Stati Uniti d’America.  Analogamente si comporta l’Unione Sovietica con i paesi del Patto  di Varsavia;  molti stati  di entrambi i blocchi attuano una politica di aiuti al terzo mondo. Nasce cos`ı  la cooperazione bilaterale, cio`e  quel sistema di relazioni create tra le autorita`  centrali di due paesi dove uno, il donatore, aiuta  l’altro,  il  beneficiario, trasferendo denaro, beni o conoscenze  tecniche attraverso crediti agevolati o donazioni. Essa si avvale in genere di strutture e personale  interni al Ministero degli Aari Esteri,  com`e  il caso dell’inglese DFID, o di apposite Agenzie governative quali l’americana USAID o la tede- sca GTZ. La cooperazione bilaterale rappresenta uno strumento vincolato agli interessi della politica econimica nazionale,  come risulta chiaro per gli aiuti definiti vincolati, in cui il paese ricevente ha l’obbligo di rivolgersi a fornitori del paese donatore.  Sempre nel secondo dopoguerra si avvia la cooperazio- ne multilaterale, quella cio`e attuata dalle diverse istituzioni sovranazionali cui gli stati danno vita.  Le principali fanno capo al sistema delle Nazioni Unite, come l’Organizzazione Mondiale della Sanita` (WHO-OMS), il Fondo delle Na- zioni Unite per l’Infanzia (UNICEF), il Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo (UNDP),  l’Alto  Commissariato delle Nazioni Unite  per i  Rifu- giati (UNHCR-ACNUR), l’Organizzazione per l’Alimentazione e l’Agricoltura (FAO). Lo sviluppo operativo della cooperazione multilaterale coincide con la costruzione del sistema universale dei diritti umani, che fissa gli obblighi di intervento per la comunit`a  internazionale davanti a violazioni dei singoli sta- ti,  ma anche con il dicile processo della decolonizzazione, dell’indipendenza nazionale raggiunta da numerosi paesi in Africa e Asia.  Non potendo entrare nel merito della sicurezza, per i vincoli imposti dalla guerra fredda, l’ONU e le sue Agenzie sono presenti nel campo dello sviluppo mediante strutture opera- tive multilaterali con personale e culture non solo occidentali, almeno in parte diverse rispetto agli interessi dei singoli stati.   Inizialmente la cooperazione, tanto bilaterale quanto multilaterale, si basa per lo piu`  su interventi centrali- stici, fatti attraverso i governi nazionali.  Il fine ultimo `e  l’industrializzazione accelerata, la meccanizzazione agricola e la diusione di opere pubbliche come strade, dighe, ponti, bonifiche. A partire dagli anni Sessanta, per`o, si fa strada una forma diversa di cooperare, su base volontaria: associazioni, gruppi, movimenti laici o religiosi, comunque privati, si inseriscono in un settore fino ad allora di esclusiva competenza di governi e organismi sovranazionali. Nascono cos`ı  le organizzazioni  non  governative,  in sigla ong.  La  loro comparsa `e legata ai grandi cambiamenti culturali di quegli anni e alla prospettiva di mi- glioramento della societ`a  che allora sembrava possibile: le ong portano nella cooperazione internazionale  questa prospettiva diversa da quella istituzionale e conducono all’impegno personale sul campo. Volontari partono alla volta dei paesi del Sud del mondo oppure si mobilitano nella ricerca di fondi.  Il lavoro iniziale ha un’impostazione ancora caritatevole:  raccogliere denaro o attrez- zature e inviarli o portarli a chi ne ha bisogno, evolvendosi per`o  velocemente verso azioni piu`  mirate, con la costruzione di progetti.

Il progetto `e un intervento di ambito territoriale limitato, deciso concorde- mente tra partner del nord e del sud del mondo, dopo un’analisi preventiva dei bisogni e del contesto, ed organizzato secondo un preciso programma di lavo- ro. Le istituzioni governative assumeranno il progetto come proprio strumento operativo, accanto agli interventi di tipo precedente, ed inizieranno a finanzia- re direttamente le ong, riconoscendo la loro capacit`a di stare a contatto con le comunita`  locali.  Negli anni Novanta il mondo delle ong ottiene pieno riconoscimento come nuovo attore globale, come attestano le conferenze sui problemi mondiali: quella su ambiente e sviluppo a Rio de Janeiro  nel 1992, su donne e sviluppo a Pechino nel 1995 e sullo sviluppo sociale a Copenhagen nel 1995. Il tema centrale `e certamente quello della sicurezza, poi drammaticamente ve- nuto in primo piano nel primo decennio del nuovo millennio, mentre passa in secondo piano e comunque si evolve, si modifica, viene messo in discussione il concetto di sviluppo.

Calano progressivamente le risorse per la cooperazione,  anche se general- mente si stabilisce di mantenere un rapporto percentuale tra prodotto interno lordo e aiuto pubblico allo sviluppo. L’attenzione della solidariet`a  internazio- nale si sposta molto sull’intervento umanitario d’emergenza e sulla risposta immediata a guerre, carestie o disastri naturali,  con minore attenzione agli interventi a lungo termine e al controllo locale nell’accesso alle risorse. I nuovi soggetti della cooperazione internazionale  sono enti locali, associazioni, coo- perative sociali, botteghe del mondo, universit`a,  nel segno di quella che verr`a chiamata cooperazione decentrata, vale a dire non legata al livello centrale dei governi e tesa al rapporto diretto tra comunita` e persone di luoghi diversi del mondo. Il principio `e  il concetto di co-sviluppo, per cui i problemi vanno arontati insieme e non riguardano  solo i paesi poveri, impiegando nel proces- so di cambiamento tutte le componenti di un territorio, sia al nord sia al sud del mondo, invece che delegare il processo di sviluppo a due soli partner [10]. Non esiste ancora una definizione condivisa di cooperazione decentrata: la si identifica spesso  con la cooperazione  realizzata o finanziata in autonomia da comuni, province e regioni, come fa ad esempio il Ministero degli Aari Esteri italiano, mentre per l’Unione Europea si definisce tale non in base a chi pro- muove la cooperazione (autorita`  centrale, locale o privati) ma al suo modo di agire, che deve essere paritario  e partecipativo,  fondato su progetti comuni.  Altre ong puntano invece al radicamento territoriale ed al rapporto con le comunita`    di provenienza. Aancano cos`ı ai progetti di cooperazione all’estero interventi rivolti alla propria realt`a  locale, ad esempio alle comunit`a  immi- grate, al commercio equo e solidale oppure all’animazione  socio-economica del territorio.

La  cooperazione  decentrata si sta oggi avviando verso due modelli:  uno fondato su sistemi territoriali integrati di cooperazione, dove insieme a istitu- zioni pubbliche locali attive si costituiscono gruppi di lavoro misti, partnership pubblico - privato e collaborazioni tra mondo economico e no profit; un altro in cui l’ente locale non `e coinvolto direttamente nel processo di cooperazione ma eroga finanziamenti a soggetti del proprio territorio per loro progetti autonomi di sviluppo [12].

Quadro  legislativo

L’attivit`a di cooperazione allo sviluppo degli Enti Locali si svolge nell’ambito del quadro normativo definito dalla legislazione europea, da quella nazionale e dalla legislazione  regionale  [8].  Formuliamo una breve storia della normativa


italiana, con i documenti piu` rilevanti: riprendendo la normativa di riferimento dell’attivit`a di cooperazione allo sviluppo, questa si basa sulla Legge n.  49/87, Nuova disciplina della cooperazione  dell’Italia con i paesi in via di sviluppo Legge n.  49 del 26 febbraio 1987, art.  2, commi 4 e 5) e il relativo Regolamen- to di esecuzione (D.P.R. n.  177 del 12 aprile 1988, art.  7) con cui il nostro Paese ha formalmente riconosciuto alle Autonomie locali italiane (Regioni, Province autonome ed Enti  locali) un ruolo propositivo e attuativo nell’azione di coo-

perazione  allo sviluppo governativa regolamentando  la facolt`a  di iniziativa e


le modalita`

di collaborazione  con le strutture ministeriali e disciplinando la


possibilit`a  da parte della Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo del Ministero Aari Esteri (art.  2, comma 4) di utilizzare le strutture pubbliche delle Regioni, delle Province autonome e degli Enti  locali per l’attuazione di specifiche attivit`a  di cooperazione  individuate dalla legge stessa.   La  stessa legge prevede inoltre per questi soggetti (art.  2, comma 5) la possibilit`a  di -  avanzare proposte alla Dgcs che, ove autorizzata dal Comitato direzionale, pu`o stipulare con essi apposite convenzioni.

Sebbene si tratti di norma di secondo livello, la Delibera del Cics (n.  12/89) rappresenta un’ulteriore fonte legislativa per la regolazione della materia.  La delibera approva il documento Linee di indirizzo per lo svolgimento di attivit`a di cooperazione allo sviluppo da parte delle Regioni, delle Province autonome e degli Enti  locali che interpreta in forma estensiva il dettato di legge e rap- presenta l’unico testo organico sulla cooperazione allo sviluppo attuata  dalle Autonomie locali e la cooperazione governativa.   Ad  esso si deve,  infatti,  l’a- ver sottolineato da un lato il ruolo prioritario assegnato a Regioni, Province autonome ed Enti  locali, al fine di favorire il coinvolgimento di tutti  i settori della societ`a italiana nelle attivit`a di cooperazione e di valorizzare i potenziali contributi delle comunit`a e delle strutture economiche e sociali del territorio di competenza; dall’altro, il documento sottolinea la duplice funzione propositiva ed attuativa attribuita dalla legge agli enti territoriali.

La  legge n.   68 del 23-3-1993  di conversione  e modifica del Dl  n.   8 del

18-1-1993 Disposizioni urgenti in materia di finanza derivata e di contabilit`a


pubblica amplia la gamma dei soggetti titolari di capacita` attuativa di iniziati- ve della cooperazione governativa riconoscendo all’Associazione nazionale dei Comuni italiani (Anci) e all’Unione delle Province italiane (Upi) l’idoneita`  a  realizzare programmi del Ministero degli Aari Esteri relativi alla cooperazio- ne dell’Italia con i paesi in via di sviluppo e autorizzando la Dgcs a stipulare apposite convenzioni che prevedano uno stanziamento globale da utilizzare per iniziative di cooperazione da attuarsi anche da parte dei singoli associati. La legge 68/93 introduce anche la norma che circoscrive l’impegno finanziario di Province e Comuni a sostegno di programmi di cooperazione  allo sviluppo e interventi di solidariet`a internazionale,  prevedendo la destinazione a tale scopo di un importo non superiore allo 0,80 percento della somma dei primi tre titoli delle entrate correnti di bilancio di tali Enti.  Nel marzo 2000 il Ministero degli Aari Esteri, attraverso la sua Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo, approva le linee di indirizzi e modalit`a attuative della cooperazione decentrata allo sviluppo nell’ambito della cooperazione dell’Italia con i P.V.S. La coope- razione italiana nell’area del sud est dell’Europa trova disciplina specifica nella legge n.  84/2001 che regola la partecipazione dell’Italia alla stabilizzazione e ricostruzione dei Balcani a seguito delle crisi e conflitti degli anni ’90.

A  livello regionale,  la Regione Toscana ha una propria regolamentazione, fondata su due provvedimenti di  legge:  legge regionale 23 marzo 1999, n.

17 Interventi per la promozione  dell’attivit`a  di cooperazione  e partenariato internazionale, a livello regionale e locale e legge regionale 30 luglio 1997 n.  55

Interventi per la promozione di una cultura di pace.

L’esigenza di migliorare l’operativita` e l’ecacia di queste attivit`a ha por- tato ad approvare, nell’aprile 2007, un disegno di legge delega per la riforma dell’intero settore della cooperazione allo sviluppo, in cui la cooperazione viene confermata come parte qualificante della politica estera italiana e viene previ- sta l’istituzione di un Agenzia per la cooperazione allo sviluppo e la solidarieta` internazionale.  Tale  agenzia, un ente di diritto pubblico con piena capacit`a di diritto privato, dovr`a  attuare gli indirizzi politici e le finalit`a  stabiliti dal Ministri degli Aari esteri e gestire il fondo unico ove dovrebbero confluire le


risorse economiche  e finanziarie del bilancio dello Stato  per l’aiuto pubblico allo sviluppo. Il disegno di legge delega `e anche frutto di un’intensa attivit`a di consultazione e confronto condotta attraverso il dialogo con le Ong,  il mondo dell’associazionismo, con quello accademico e con i protagonisti della coopera- zione decentrata, che svolgono un ruolo fondamentale nel rendere concreto ed ecace l’aiuto allo sviluppo.

La cooperazione decentrata e non governativa si propone quindi come un nuovo approccio alla cooperazione allo sviluppo che non sostituisce ma `e com- plementare a quello tradizionale, rappresentato dai rapporti tra Governi cen- trali.  Questo nuovo approccio privilegia modalita`  di partenariato territoriale, imperniate su accordi-quadro tra territori che cooperano coinvolgendo  in un impegno organico e prolungato tutti gli attori delle rispettive comunit`a  locali (organismi di volontariato, enti locali, istituzioni formative, soggetti economi- ci) e di partenariato tematico, basate sulla creazione di reti tra soggetti del Nord e del Sud accomunati dall’interesse per una stessa problematica.

La cooperazione decentrata e non governativa puo`  essere suddivisa in due percorsi principali:

Cooperazione diretta di enti locali o organizzazioni non governative f ONG) del Paese donatore, mediante accordi e azioni con le autorita` locali o Ong del Paese beneficiario:  i finanziamenti  possono provenire anche da governi centrali, organizzazioni internazionali e associazioni.

Cooperazione indiretta programmata e strutturata dai governi centrali, da organizzazioni internazionali e da associazioni, nel quadro della coo- perazione bilaterale o multilaterale, che coinvolgono gli Enti  Locali e le Ong.

Accanto  a questi due aspetti, puo`  verificarsi il caso di cooperazioni tem- poranee per azioni di  emergenza o scambi a  breve termine di  esperienze  e assistenza tecnica.

Per concludere, va rilevato che, se con la denominazione  cooperazione de- centrata si indica una tipologia di cooperazione sulla cui definizione `e  ancora


aperto il dibattito, proprio in questa mancanza di confini certi si evidenzia uno dei suoi maggiori pregi: l’aprire nuove strade alla cooperazione e alla solidariet`a internazionale.

Altri  approcci  alla cooperazione

Nel 1955 alla Conferenza di Bandung `e iniziato il processo grazie al quale l’As- semblea Generale delle Nazioni Unite del 1961 approvava la risoluzione 1710, con la quale veniva proclamato il primo decennio per lo sviluppo.  La strate- gia del Decennio si basava sulla convinzione che, con un programma di azione finanziariamente adeguato e basato essenzialmente su grandi investimenti in- frastrutturali, sarebbe stato possibile colmare il distacco tra paesi avanzati e PVS, permettendo a questi ultimi di raggiungere il tenore di vita  dei paesi sviluppati in un tempo relativamente breve.  Il  tasso annuo di crescita pre- visto dalla strategia (5 percento) fu raggiunto ed in alcuni casi superato, ma oltre la met`a  delle popolazioni dei PVS rimase completamente emarginata, con un netto accentuarsi delle disuguaglianze e l’aumento della fame,  della malnutrizione e della povert`a  di massa. Con l’ingresso nelle Nazioni Unite di numerosi PVS e la nascita nel 1964 del Gruppo dei 77 (paesi africani, asiati- ci e latino-americani) all’interno della prima Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo (UNCTAD), il Terzo mondo indirizza ai paesi in- dustrializzati dell’Est  e dell’Ovest le proprie rivendicazioni sui problemi che ritardano lo sviluppo dei paesi poveri. Da subito, l’Est  europeo si `e  chiamato fuori dal problema, sostenendo che i problemi del sottosviluppo, essendo deri- vati dal colonialismo, non li riguardavano e quindi non poteva essere addossata loro alcuna responsabilit`a  nella ricerca di soluzioni. Nel 1970, con una nuova risoluzione (n.2626), l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite proclamava il secondo Decennio per lo sviluppo, che aveva l’ambizione di un approccio piu` globale, prefiggendosi  obiettivi non solo economici, ma anche sociali.   Nella primavera del 1974, dopo la grande crisi petrolifera e sulla base della Carta di Algeri (1973), si comincia a parlare, nel corso della sesta Sessione speciale dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, di dialogo Nord-Sud.


Secondo i paesi in via di sviluppo, il dialogo doveva servire alla costruzione


di un nuovo e piu` giusto ordine economico internazionale, per instaurare il


quale l’Assemblea adottava nella stessa sessione  un programma d’azione.  Il dialogo si basa su tre presupposti  fondamentali: l’acquisizione, da parte dei PVS, di un’adeguata forza contrattuale, da contrapporre al potere economico, finanziario e tecnologico del Nord; la formulazione di un progetto comune per la riforma dell’ordine economico internazionale (nuovo ordine economico inter- nazionale); la definizione di una metodologia negoziale in cui i PVS possano giocare un ruolo piu`  adeguato.  Il dialogo `e  pero`  naufragato con il fallimento della Conferenza sulla cooperazione  economica internazionale (CCEI, Parigi,

1975-77), conosciuta anche come Conferenza Nord-Sud.  Inoltre, a meta`  degli

anni ’70, si verificarono altri eventi negativi: la recessione dei paesi avanzati,


l’instabilita`

monetaria, le fluttuazioni dei mercati (petroliferi ma non solo),


l’aumento della disoccupazione su scala planetaria.  La  strategia per il terzo Decennio (approvata dall’Assemblea Generale nel dicembre 1980)  fissava tra l’altro l’obiettivo dello 0,7 percento di APS  sul prodotto nazionale lordo dei paesi del DAC entro il 1985, obiettivo che a tutt’oggi (1999) non `e  stato rag- giunto.  Il DAC (Development Assistance Committee) `e  il Comitato  di aiuto alla sviluppo dell’OCSE, l’Organizzazione per la cooperazione  e lo sviluppo


economico di cui fanno parte i 24 paesi piu`

avanzati (membri dell’UE,  piu`


Australia, Canada,  Giappone, Islanda, Nuova Zelanda, Stati Uniti,  Svizzera a

Turchia).

Annualmente, il DAC misura le erogazioni di Aiuto pubblico allo svilup- po (APS  o ODA, Ocial Development Assistance) da parte dei paesi membri, sia in valori assoluti che in percentuale del loro prodotto interno lordo (PIL). Si definisce APS  ogni apporto di risorse fornite ai paesi emergenti allo scopo di favorire il loro sviluppo economico ed il miglioramento dei livelli di vita. Per rientrare nel conteggio dell’APS, i DONI  e i prestiti concessi per queste finalit`a dal settore pubblico devono  essere erogati a condizioni finanziarie age- volate e, nel caso dei prestiti, contenere un elemento dono (cio`e  la misura del tasso di liberalit`a) non inferiore al 25 percento,  devono essere cio`e dei crediti di aiuto, caratterizzati da un basso tasso di interesse, una lunga durata del rim- borso ed un periodo di grazia. L’APS si divide tradizionalmente in due grandi famiglie, l’aiuto  multilaterale e quello bilaterale.   Della  prima fanno parte i contributi versati dai paesi donatori agli organismi internazionali o sovrana- zionali e da questi gestiti: si pu`o  trattare di doni, di sottoscrizioni di capitale o di prestiti agevolati.  Della seconda, fa parte tutta  la cooperazione  gestita dai singoli governi dei paesi donatori, sulla base di accordi bilaterali con uno o piu`  paesi beneficiari, attraverso gli strumenti del dono e del prestito.  Negli anni ’80 `e stato sperimentato uno strumento intermedio, il multi-bilaterale, che riguardava in pratica programmi di sviluppo finanziati da un paese e gestiti congiuntamente con un organismo multilaterale.  In questo modo, paesi che

avevano disponibilit`a finanziarie, ma non capacit`a tecniche sucienti a gestire


programmi importanti, potevano ugualmente garantirsi la visibilita`

apporto.

Successivamente,  sono stati definiti altri tipi di cooperazione, come la coo- perazione sud-sud,  cio`e  tra paesi in via di sviluppo di livello diverso o tra aree piu`  arretrate dei paesi avanzati e paesi del Terzo mondo.  In nome della cooperazione regionale, cio`e  tra PVS appartenenti alla stessa area geografica o geopolitica sulla falsariga dei mercati comuni, sono stati  creati organismi sovranazionali ad hoc, come la Southern African Development Community, la Intergovernmental Authority for Drought and Desertification (Corno d’Africa), il Comit´e International de Lutte contre la S´echeresse au Sahel, ecc.

Diverso il discorso della cooperazione  decentrata,  troppo spesso con- fusa con le iniziative di cooperazione sostenute dagli enti locali.  In realt`a,  si tratta di un approccio piu` complessivo, che si basa sul contatto diretto tra due


comunita`

che abbiano degli obiettivi comuni. In questo senso, si lega stretta-


mente alla cooperazione non governativa,  che pur non escludendo a priori la collaborazione  con governi, si indirizza di preferenza alle organizzazioni della societ`a  civile e/o alle comunit`a  di base, sforzandosi  di innescare processi di sviluppo autosostenibile e di raorzare le capacit`a  delle organizzazioni locali, nella convinzione che siano i principali motori dei processi di sviluppo.  Un


approccio che `e  stato fatto proprio, con varie sfumature, da molti organismi internazionali.

La caratteristica principale della cooperazione internazionale di fine secolo

`e appunto l’attenzione crescente, in quantit`a e qualit`a, al mondo non governa- tivo, e non solo alle sue esperienze, ma anche al suo sistema di valori. Mentre infatti alle prime grandi conferenze  delle Nazioni Unite gli sparuti drappelli


non governativi erano considerati poco piu`

che folklore, oggi non c`e  assise


internazionale di una certa importanza che non preveda forme di scambio e di confronto con i rappresentanti della societ`a  civile.  Il Forum di Rio nel 1992 o quello di Pechino nel 1995  sono solo alcuni degli esempi piu`  noti.  La  parole d’ordine per l’ingresso nel nuovo millennio, che nelle intenzioni avrebbe dovuto vedere la salute per tutti,  l’istruzione per tutti,  lo sradicamento della povert`a, della fame e di varie malattie, sembra essere per tutti partecipazione.

I problemi della cooperazione riguardano comunque la realizzazione e ge- stione dei progetti, sia in campo bilaterale che multilaterale. Il canale bilaterale genera non di rado interventi non coordinati tra loro, facendo nascere proget- ti gestiti in maniera individuale da esperti spesso  in conflitto tra loro.  Ogni ente di gestione decide attraverso procedure rigide, tanto che qualsiasi forma di coordinamento tra progetti diversi per obiettivi comuni risulta dicile, co- me dicile risulta un adeguamento al variare delle situazioni che di volta in volta si presentano. Il canale multilaterale non presenta d’altronde vantaggi maggiori poich´e  ogni struttura viene finanziata separatamente ed ogni finan- ziatore condiziona le sue donazioni alla priorit`a  verso certe tematiche o aree di intervento, richiedendo l’inserimento di soggetti, ONG ed aziende di fidu- cia.  Questo modo di gestire la cooperazione ha contribuito al suo fallimento tanto che, non vedendo alcun risultato concreto, gli stessi donatori hanno gra- dualmente ridotto i loro contributi e finanziamenti, invece di organizzare un sistema piu`  eciente. Sia dal punto di vista bilaterale che dal punto di vista di multilaterale, la cooperazione risulta quindi frammentata e condizionata da tanti fattori estranei al concetto di sviluppo.


1.2.2      L’analisi dei bisogni

Ogni progetto di cooperazione allo sviluppo deve muovere da un’analisi parte- cipata, fondata su tre momenti principali:

analisi del contesto della comunit`a a cui `e  diretta l’azione di progetto a partire da una diagnosi territoriale dal punto di vista sociale, economico, ambientale (censimento degli attori,  per capire l’inflenza e il ruolo che ciascuno pu`o avere),

analisi delle strategie di sopravvivenza, nel segno della necessita` di com- prendere i bisogni, i limiti e le potenzialit`a presenti nella comunita`


analisi delle priorita`


per lo sviluppo, muovendo sempre da dati disaggre-


gati per singole categorie pur arrivando alla fine a considerarle tutte.

Si arriver`a a definire i bisogni su cui il lavoro di progetto deve essere fondato secondo una sequenza che prevede in successione lo studio del contesto, l’ana- lisi partecipata, la decisione  partecipata, la formulazione  del progetto.  Ogni programma-quadro  comprende quindi una struttura portante, un metodo di programmazione partecipata ed un insieme di piani d’azione.

La struttura portante comporta, a livello di coordinamento generale, una riunione periodica, alla quale partecipano i soggetti decentrati coinvolti, sia del paese dove si interviene che del paese finanziatore.  Tale  riunione ha le funzioni politiche di valutazione ed orientamento di tutte le attivit`a.  Il lavoro inizia installando i gruppi di lavoro partecipati, che sono i veri protagonisti delle attivit`a.

A livello nazionale `e costituito da rappresentanti dei ministeri e delle istituzioni centrali, dal capo-progetto  nazionale e da quello internazionale e da eventuali rappresentanti  dei soggetti decentrati.  Ha il compito di coordinare, a livello nazionale, il supporto allo sviluppo locale e di realizzare le iniziative e gli eventi nazionali che possono aiutarlo o valorizzarlo (leggi, riforme, circolari, iniziative di formazione e convegni). In ciascuna regione opera un gruppo di lavoro misto, presieduto dall’autorita` pubblica e composto con rappresentanti delle strutture


pubbliche e del settore associativo e privato, aperto a tutti  gli attori sociali interessati, che si occupa dei processi partecipati che costituiscono l’ossatura del programma a livello intermedio. Ha una funzione molto concreta: decidere circa l’uso delle risorse della cooperazione riservate all’appoggio dello sviluppo di quella regione. E’  qui che si verifica l’analisi partecipata dei bisogni [4], che vede il collegamento tra il settore pubblico, gli attori sociali ed i tecnici.   Il risultato di questo collegamento `e  la definizione dei piani d’azione annuali di ciascuna regione, i quali, a loro volta,  contengono i piani d’azione del livello municipale. Anche questi sono definiti con il metodo dell’analisi partecipata dei bisogni, con gruppi di lavoro locali operanti nei comuni, composti e funzionanti in modo simile a quelli regionali.

Questo metodo garantisce che tutto ci`o  che contribuisce a formare il pro- gramma nasca dalla  partecipazione dei diversi attori  sociali del livello mu- nicipale, regionale e nazionale.  Il personale internazionale  ha la funzione di organizzare questo complesso  processo di coinvolgimento senza escludere nes- suno e con metodi che consentano di rendere attivi anche i gruppi piu`  deboli e meno garantiti che, senza un aiuto del programma e dei servizi sanitari e sociali, rimarrebbero emarginati. La programmazione degli interventi `e rigoro- samente sottoposta ad un processo partecipato, in modo che il risultato della discussione interna ai gruppi di lavoro sia attuato e le risorse siano spese se- condo la volont`a  comune [1]. In questo processo gli esperti internazionali non intervengono direttamente sui piani d’azione, ma sono presenti come interlo- cutori tecnici dei gruppi di lavoro e diventano garanti di una programmazione che appartiene alla gente ed alle sue istituzioni. Questo fatto, che sembrerebbe semplice e logico, non `e  consentito dalle regole della cooperazione e dalle in- terpretazioni rigide del ciclo del progetto, perch´e  implica che il finanziamento del programma sia approvato senza che siano ancora definiti i piani d’azione partecipati; sarebbe impossibile, infatti, avviare le procedure di finanziamento dopo che si `e  conclusa la prima fase di programmazione partecipata, perch´e i  lunghi  tempi  necessari per mettere eettivamente a disposizione le risorse renderebbero superato il processo  partecipato.  Oggi  ancora gli adempimenti


burocratici, peraltro necessari, rallentano molto il passaggio dalla fase di idea- zione e quella di attuazione: il problema della revisione formale del ciclo del progetto, quando si applica a questo genere d’interventi partecipati e fiduciari, dovr`a certamente in futuro essere arontato e risolto.

I programmi-quadro di sviluppo umano si possono svolgere secondo gli sche- mi del quadro  logico (logical framework) e del ciclo  del progetto  (project cycle), che interpretano nel modo probabilmente piu` vicino allo spirito di chi li lanci`o per ridurre i rischi dei progetti arbitrari o non trasparenti. Solo che, nel loro caso, il finanziamento iniziale si deve eettuare sulla base della definizio-

ne del quadro progettuale generale e non della formulazione particolareggiata delle azioni specifiche.  Percio` i programmi-quadro  possono essere fatti  solo da finanziatori ed esecutori che godono di reciproca fiducia.  Nel quadro pro- gettuale dovrebbe essere  suciente indicare il contesto nazionale e locale, le aree locali d’intervento, gli obiettivi generali, i metodi di lavoro, i responsabili delle azioni, i campi d’azione e le azioni ammissibili a livello locale, nazionale e internazionale, la stima dei tempi necessari, la previsione di massima dei costi per grandi capitoli di spesa, i meccanismi di monitoraggio e di valutazione [2]. L’uso dettagliato delle risorse dovrebbe invece essere delegato ai meccanismi partecipati. Questi ultimi, d’altra parte, hanno significato solo se servono dav- vero ad influenzare l’uso delle risorse e se si utilizzano per obiettivi di interesse generale.

Riassumendo, questi sono i punti fondamentali sui quali si raggiunge general- mente l’accordo:

il programma serve a dare appoggio allo sviluppo locale

lo  sviluppo locale del livello municipale `e  collegato a  quello regiona- le,  che a  sua volta `e  collegato a  quello nazionale ed alle opportunit`a internazionali

tutte le attivit`a  sono sottoposte ai meccanismi partecipati dei gruppi di lavoro


le decisioni sono prese attraverso la  concertazione tra  tutti  gli  attori sociali, pubblici e privati, interessati

il programma prevede il partenariato delle comunit`a locali del paese, sia del livello municipale sia regionale, con comunita` locali italiane o di altri paesi industrializzati e non (cooperazione decentrata)

il compito di coordinamento  dello sviluppo e di supporto di strutture


complesse alle strutture piu` piccole si attua  a livello regionale, mentre


si svolge a livello municipale il compito di fare in modo che i servizi a contatto con la popolazione funzionino correttamente e di promuovere la partecipazione democratica dei cittadini

il  programma si svolge per piani d’azione periodici, che includono gli apporti della cooperazione decentrata (che contribuisce generalmente con risorse umane, materiali e finanziarie)

il tipo di sviluppo locale che si vuole promuovere, oltre ad essere terri- toriale e partecipato, `e  anche di tipo integrato, cio`e  cerca d’intervenire utilizzando tutti gli apporti istituzionali e professionali che sono necessari per dare una risposta soddisfacente e il piu` possibile completa ai bisogni

gli obiettivi generali del programma sono di:

 contribuire a creare un ambiente favorevole allo sviluppo, miglio- rando il funzionamento delle istituzioni e il rapporto tra queste e la popolazione, favorendo il concreto godimento dei diritti umani da parte di tutti,  combattendo la violenza e la criminalita`  e creando una propensione  per il rispetto della legalit`a  e per la convivenza pacifica e democratica

 ridurre la povert`a, la disoccupazione e l’esclusione sociale, combat- tendone attivamente le cause

 migliorare le condizioni fondamentali di vita  della gente tenendo contemporaneamente  conto dei suoi aspetti economici, ambientali,


di salute, di protezione sociale, di educazione, di formazione e di qualita`    delle relazioni sociali;


il programma cercher`a  d’intervenire su tutti  i campi d’azione prioritari per lo sviluppo umano, che sono generalmente accorpati come segue:

 l’appoggio al miglior funzionamento delle istituzioni (che debbono garantire il concreto godimento dei diritti,  compresi i sistemi giu- diziari), al decentramento politico-amministrativo, alla circolazione delle informazioni e ai media pluralistici;

 la promozione dello sviluppo economico locale, mediante sostegno all’imprenditoria, attraverso credito, assistenza tecnica e formazio- ne, con particolare attenzione alle piccole e medie imprese e al set- tore informale; i programmi di lotta alla disoccupazione ed alla po- verta, la diusione della conoscenza delle risorse disponibili e la pro- grammazione dello sviluppo; l’organizzazione ed il funzionamento delle agenzie locali di sviluppo economico;

 la tutela della salute e il miglioramento della gestione dei proble- mi sociali, con particolare attenzione al sostegno ai sistemi locali di salute,  alla medicina preventiva,  ai programmi di lotta  contro l’esclusione sociale, alla formazione del personale;

 la  promozione dell’educazione di base,  la  lotta  all’analfabetismo, il sostegno ai sistemi scolastici locali, la formazione professionale, l’istruzione superiore, l’accesso all’istruzione da  parte delle fasce deboli della popolazione;

 il migliore assetto del territorio, con particolare attenzione alla ge- stione sostenibile delle risorse naturali, alla sanita`  ambientale, alle infrastrutture di base indispensabili per promuovere la qualita` della vita e lo sviluppo locale, alle politiche della casa, alla salvaguardia del patrimonio architettonico.


Le aree debbono essere sucientemente   piccole da permettere reali processi partecipativi dei diversi interlocutori dello sviluppo e sucientemente  grandi da avere le risorse indispensabili  per poter gestire una piattaforma di svilup- po locale.  La cooperazione decentrata, quella forma cio`e  di cooperazione che adotta meccanismi di decentramento delle informazioni, dei processi decisiona- li, della gestione dei finanziamenti e delle attivita` a livello delle comunit`a locali dove si vuole promuovere il processo di sviluppo, cerca di essere integrata, con- siderando come componenti sviluppo gli aspetti della governabilita`, dei diritti umani, del reddito, della salute, del welfare, dell’educazione e dell’ambiente.

Strumenti per l’analisi  dei bisogni

Sono strumenti per svolgere dettagliatamente l’analisi dei bisogni:

la mappa del territorio

il transetto: si percorre una determinata zona insieme ai beneficiari (ad esempio contadini e famiglie), realizzando una sezione della zona stessa in aree nelle quali si individuano le problematiche.

il diagramma di Venn: si impiega per visualizzare le istituzioni presenti, il loro grado di influenza, le relazioni reciproche

lo spider diagram: integra il diagramma di Venn, costruendo la fotografia di ogni singolo attore,  definendo alcune sue competenze e restituendo l’organizzazione grafica di idee e pensieri

la matrice di Montgomery: individua i portatori di interessi (coincidono con gli attori): si costruisce una tabella inserendo stakeholder,  interessi, impatto potenziale (eetto dell’azione), influenza sul progetto

l’orologio: costruendo un orologio con le ore della giornata, si inseriscono le tipiche attivit`a  dei nuclei sociali (ad esempio la famiglia), divise tra uomini, donne e bambini, secondo la stagione


il calendario stagionale: si inseriscono,  dividendoli per stagione, i dati disaggregati delle attivit`a di uomini, donne e bambini

Priorit`a  dei problemi

Normalmente la priorizzazione si pone su problemi specifici, come denutrizio- ne, condizioni igienico-sanitarie, reddito, vulnerabilit`a:   costruito l’albero dei problemi, studiate le priorit`a,  si arriva al quadro logico e si individuano di conseguenza le azioni, distinguendo le azioni finalizzate allo sviluppo e quelle mirate a intervenire in situazioni di emergenza e operando una netta distin- zione sia a livello istituzionale sia nei finanziamenti tra emergenza e sviluppo. Una situazione d’emergenza pu`o  arrestare lo sviluppo in atto e comunque ri- chiede interventi straordinari, essenziali per il ripristino di condizioni idonee per lo sviluppo; la pianificazione degli interventi di emergenza ha obiettivi a breve termine, ai quali subentreranno  gli obiettivi di medio e lungo periodo del progetto di sviluppo su una determinata area [9].

1.2.3     Il  ciclo  di progetto

Con l’espressione progetto di sviluppo si intende una serie di azioni coordinate tra loro e tese ad ottenere un determinato obiettivo, impiegando entro un deter- minato tempo un budget definito. Un programma di sviluppo `e invece costituito da una serie di progetti, elaborati in un unico settore (programma settoriale) o in un’area geografica specifica (programma paese), la cui attuazione tende ad un obiettivo generale, attraverso gli obiettivi specifici di ciascun progetto. Con ciclo di progetto si indica l’insieme delle azioni collegate tra loro per l’at- tuazione di un progetto, e piu`  particolarmente la sequenza circolare delle fasi della sua configurazione. Il Pro ject  Cycle  Management, l’organizzazione del ciclo del progetto nella cooperazione internazionale,  `e lo strumento che con- sente la programmazione, la stesura, la gestione e la valutazione di un progetto di cooperazione internazionale  allo sviluppo e/o la gestione di programmi di aiuto umanitario.  Individuato come strumento principale per configurare  le


diverse fasi un progetto di sviluppo, il ciclo di progetto, metodo ucialmen- te introdotto dalla Commissione Europea per i programmi di sviluppo, sta diventando la piattaforma operativa di tutti  gli enti finanziatori, ONG, enti della cooperazione decentrata, Nazioni Unite e loro agenzie [1]. La sequenza delle fasi di pianificazione, analisi, formulazione,  gestione e valutazione di un intervento di sviluppo che forma il ciclo di progetto si `e  aermata, presso le agenzie e le istituzioni che si occupano di cooperazione  internazionale, come un insieme ordinato di metodologie e tecniche per ciascuna delle fasi del ciclo: tale sistema (in realt`a una spirale, perch´e il cerchio non si chiude su se stesso) `e ormai comunemente accettato e utilizzato con l’acronimo PCM  Project Cycle Management.  [2]

Aermatosi nel corso degli anni Ottanta  e Novanta ed impiegato oggi, con alcune dierenze non sostanziali, da tutte le principali agenzie internazionali, il PCM si caratterizza per alcuni principi fondamentali [9].  L’approccio strut- turato secondo il ciclo di progetto parte dai bisogni dei beneficiari, a cui andr`a a rispondere l’oerta di capacita`  tecniche o di disponibilita`  di fondi da parte dei donatori.  La partecipazione dei destinatari, dei settori sociali, economici e culturali interessati dall’iniziativa e delle istituzioni locali e nazionali `e  una caratteristica che attraversa tutte le fasi del progetto. I risultati e gli obiettivi cui il progetto tende devono essere  definiti in modo chiaro sin dall’inizio ed essere espressi in termini di indicatori che possano essere verificati nel corso e al termine dell’iniziativa.  Inizialmente si parla di obiettivi e risultati  attesi, piu`  che delle attivita`:  se, a causa di cambiamenti nelle condizioni di contesto, le attivit`a  rischiano di non dar luogo ai risultati e agli obiettivi previsti, la logica del PCM suggerisce di adeguare le attivit`a,  mantenendo fisse le mete cui tendere.

In un approccio basato sul Ciclo del Progetto, l’aspetto decisivo `e  la vita- lit`a  futura del progetto, il suo impatto strategico, cio`e  la sua capacit`a  di di


proiettare i benefici al di la`

della fine dell’intervento esterno. Delineando i ca-


ratteri generali della gestione di progetto sara` corretto chiarire innanzi tutto la grande dierenza tra la formulazione teorica e l’esecuzione pratica.  Nella fase


di pianificazione teorica, un’attenta costruzione del quadro logico (logical fra- mework) consentira` l’identificazione dei punti di forza e dei punti di debolezza della gestione di un progetto e l’individuazione e l’analisi dei problemi, fissan-

do obiettivi generali, obiettivi specifici e risultati attesi.  Nella fase pratica,  le


attivita`

comprendono  tutte  le azioni implementate e condotte per giungere,


sulla base dei risultati attesi, all’obiettivo specifico del progetto. La correttez- za del lavoro teorico di costruzione di un progetto consente in ogni momento della fase pratica la verifica ed eventualmente il riorientamento in funzione dei cambiamenti che possono  essere avvenuti nel contesto o nella gestione stessa del progetto.

Monitoraggio e valutazione  saranno strumenti che la Sta dovr`a conti- nuamente impiegare curando la reportistica di progetto con rapporti intermedi

e finali per il consolidamento delle azioni progettate e anche per una eventuale

riprogrammazione  dell’intervento.  Il  PCM permette ai progettisti e,  piu`  in

generale, a tutti  coloro che devono operare scelte in merito a concrete azioni di sviluppo, di costruire progetti valutabili nei loro eetti immediati e nel loro impatto a medio termine.

Gli  strumenti  del PCM (alberi dei problemi e degli obiettivi, analisi dei punti di forza e di debolezza, analisi degli stakeholders, quadro logico, livelli della valutazione) hanno i  limiti  di  ogni strumento teorico e non risolvono tutte le dicolt`a nel disegnare e gestire progetti che puntano piu` a promuovere processi che non a realizzare opere. Le tecniche e i metodi del PCM devono quindi essere integrati da altri strumenti, legati all’analisi economica, sociale

e culturale, e dall’analisi continua dei processi di cambiamento, le dicolt`a


e anche le nuove possibilita`

che si aprono nel corso della realizzazione.     Il


progetto deve essere considerato come una realt`a dinamica, capace di adeguarsi e modificarsi per raggiungere i suoi obiettivi strategici [3].

La struttura del ciclo del progetto `e costituita da sei fasi fondamentali [9].  Le prime quattro sono:

pianificazione (o programmazione)       si definiscono le ragioni e le mo- dalit`a  di impegno nella cooperazione  decentrata e si fissano le priorita`


geografiche e settoriali;

identificazione (o studio di prefattibilita`)   si approfondisce la conoscenza dei possibili partner locali, dei bisogni e delle strategie, individuando le


opportunita`


di collaborazione con soggetti pubblici e privati e di attiva-


zione di partenariati territoriali. Al  termine di questo processo durante il quale spesso si realizzano scambi di visite tra i due paesi- viene definita la tipologia di progetti su cui iniziare a lavorare, coerentemente  con le priorit`a stabilite in fase di programmazione;

formulazione  (o progettazione)  individuati i progetti prioritari, questi devono essere definiti dal punto di vista tecnico attraverso uno studio di fattibilit`a da adare a specialisti del settore;

redazione finalizzata al finanziamento  il progetto cos`ı  formulato deve essere trasformato in una proposta scritta che risponda ai criteri definiti dall’istituzione finanziatrice (che non sempre coincide con le ammini- strazioni locali che promuovono l’iniziativa di cooperazione decentrata); questa proposta scritta sara` il documento di progetto.

Se il progetto riceve l’approvazione del finanziatore, si procede alle due fasi successive:

realizzazione  le attivit`a  previste nel documento progettuale vengono realizzate dall’ente esecutore (ente che spesso riflette una partnership tra soggetto internazionale e soggetto locale). A seguito di eventuali mu- tamenti nel contesto locale, il progetto puo`  essere modificato allo scopo di garantire il raggiungimento degli obiettivi prefissati;

valutazione finale (ed eventualmente la valutazione ex post)  il progetto viene valutato sulla base dei risultati eettivamente conseguiti.

In tal modo sar`a possibile individuare le linee per lo sviluppo futuro dei processi di cooperazione  fra i due territori.  La  valutazione finale viene realizzata al termine del progetto, la valutazione ex post dopo un certo periodo (in genere uno o due anni) dalla sua conclusione.

Questa struttura pu`o essere applicata a tutte le tipologie di progetto, com- presi i progetti della cooperazione internazionale  decentrata.  Naturalmente, ciascuna fase dovra`  essere interpretata alla luce delle caratteristiche dei sog- getti coinvolti e delle relazioni fra di essi. Il ciclo di progetto `e  una struttura adottata  tanto dagli enti finanziatori quanto dai soggetti esecutori (agenzie, ONG, enti locali, ecc.).   I  diversi passi del ciclo hanno quindi un contenuto diverso a seconda dell’istituzione  che li realizza1.  Le fasi del ciclo del progetto sono ormai universalmente adottate da tutti le agenzie della cooperazione allo sviluppo, anche se `e molto dicile proporre, per ciascuna fase, un adattamento standard ad un contesto eterogeneo come quello della cooperazione decentrata [6].

Per la compilazione di un progetto di cooperazione gli elementi che abbiamo indicato andranno dettagliati seguendo uno schema che indichi i seguenti punti:

proponente

titolo

ubicazione

settore di intervento

motivazione

destinatari

partner locale

descrizione della situazione di partenza

obiettivi generali

obiettivi specifici e risultati attesi

azioni che di intendono intraprendere

cronogramma delle azioni

mezzi necessari alla realizzazione:  persone, attrezzature, risorse finanzia- rie

apporti locali

contatti con le autorit`a locali e piani di sviluppo locali

continuit`a dell’azione dopo la conclusione dell’intervento

criteri di valutazione

bilancio

Per organizzare le diverse fasi del ciclo in un progetto di cooperazione de- centrata, pu`o  essere utile tener presente che in un progetto di questo tipo si intrecciano capacit`a  e competenze  diverse, che devono essere organizzate in- torno a funzioni ben definite.  In primo luogo vi `e  una funzione di indirizzo, che corrisponde alla fase della programmazione e che in una strategia di coo- perazione  decentrata dovrebbe essere assunta dall’amministrazione pubblica, la quale si presenta come momento di coordinamento  del territorio nei con- fronti del paese partner.  Occorre poi tradurre le linee di indirizzo in progetti concreti, attraverso un’opportuna identificazione  dei bisogni e delle proposte dei partner locali. Per la fase dell’identificazione `e necessario attivare soggetti in grado di svolgere  un lavoro di analisi dei problemi sul terreno: in genere,


questo ruolo puo`

essere svolto con ecacia da organizzazioni non governative,


agenzie di sviluppo, centri studi presenti nel territorio, in stretto collegamento con strutture pubbliche, private o del Terzo Settore del paese con cui si col- labora.  All’identificazione dei problemi e delle possibili risposte si devono af- fiancare soprattutto quando l’idea progettuale presenti una certa complessit`a- competenze specialistiche in grado di costruire proposte tecnicamente  valide e sostenibili nel tempo.  Tali  competenze  possono  essere individuate tra gli enti che partecipano al coordinamento o al di fuori di essi.  In questa fase che nel ciclo `e  definita progettazione l’analisi tecnica specialistica viene poi applicata alla struttura che ogni linea di finanziamento propone per la  presentazione di progetti.  Questa operazione,  che corrisponde alla fase della richiesta di fi- nanziamento, necessita capacit`a  di scelta, sintesi e redazione che rimandano a soggetti analoghi a quelli che abbiamo indicato per l’identificazione. Nella realizzazione del progetto emerge la necessita`  di competenze tecniche ma an- che di capacit`a gestionale. Nella valutazione, infine, occorrer`a verificare, oltre all’eettiva realizzazione di quanto previsto secondo standard di qualita`, anche la corrispondenza fra quel che si lascia sul terreno a disposizione dei beneficiari e le ragioni e le aspettative che avevano portato alla programmazione iniziale e ai problemi identificati: in questa fase gli aspetti politico-strategici e quelli tecnico-progettuali vanno entrambi considerati [3].

Un’iniziativa costruita secondo l’approccio del ciclo del progetto verra` va- lutata sulla base di una serie di criteri che ne misurano la qualita`:  la fattibilit`a, la pertinenza, l’ecienza, l’ecacia, l’impatto, la sostenibilit`a.

Il concetto di fattibilit`a  di un progetto si riferisce alla possibilita`  che i suoi obiettivi di breve e medio termine possano  essere raggiunti attraverso le atti- vit`a  previste, sulla base delle condizioni del contesto locale, delle competenze dei soggetti attuatori,  delle caratteristiche dei destinatari, dei rischi e delle opportunit`a esterne.

Un  progetto `e  pertinente  se `e  coerente con le priorit`a  stabilite dalle auto- rit`a  locali e risponde a  bisogni chiaramente e consapevolmente  indicati dai destinatari dell’intervento.

Un  progetto `e  ecace se permette, nel tempo, il verificarsi dei mutamenti strutturali desiderati.

L’ecienza riguarda invece il rapporto tra risultati concreti e risorse utilizza- te:  tra due possibili soluzioni di un problema una `e  considerata piu`  eciente dell’altra se, a parit`a di risorse, ottiene maggiori risultati, oppure se raggiunge gli stessi risultati dell’altro a costi minori.


Il grado di impatto  di un progetto riguarda la sua capacit`a di introdurre cam- biamenti consistenti, stabili nel tempo,  tali da provocare un sensibile miglio- ramento nelle condizioni di vita dei destinatari; si riferisce quindi alla capacit`a del progetto di risolvere in modo definitivo, attraverso gli eetti prodotti dalle diverse attivit`a, i problemi individuati.

La complessiva sostenibilit`a  di un progetto `e  data dalla capacit`a  del conte- sto locale di riprodurre  e consolidare  i cambiamenti introdotti dal progetto, anche dopo l’esaurirsi dell’appoggio esterno. Perch´e un progetto sia sostenibi- le nel tempo,  occorre che i risultati si fondino su basi solide; si parla quindi di sostenibilita`  culturale (i risultati ottenuti devono essere compatibili con la cultura locale), di sostenibilita`  ambientale (i risultati non portano a processi di degrado), di sostenibilita`  istituzionale (le istituzioni locali sono in grado di gestire i risultati), di sostenibilit`a  sociale (i risultati non entrano in conflitto con la struttura sociale), di sostenibilit`a  tecnologica (le tecnologie scelte sono compatibili con le conoscenze,  le capacita`  e le risorse locali), di sostenibilita` economico-finanziaria (i costi derivanti dalla gestione dei risultati progettuali non sono superiori alle risorse rese disponibili).

Per realizzare questi obiettivi `e  necessario  attuare un processo  di condi- visione delle varie fasi con la comunit`a  locale, per giungere a un senso  di appropriazione  (ownership), cercando la strada per un partenariato reale. Detto questo, `e  bene ricordare che il progetto `e  uno strumento fondamenta- le, ma resta sempre un’astrazione rispetto alle dinamiche della realt`a  in cui si inserir`a  e a cui si dovr`a  adattare;  sar`a  quindi duttile e tale da consenti- re l’eventuale modifica in itinere degli interventi, in rapporto con le possibili trasformazioni della situazione.

1.2.4     Tecnologie appropriate

Per tecnologia si intende conoscenza umana applicata alla produzione, l’insie- me di informazioni necessarie per trasformare materie prime, semilavorati e ore di lavoro (input) in nuova produzione (output), informazioni che comprendono sia la letteratura tecnica, manuali, disegni, ecc., sia la conoscenza pratica richiesta per utilizzare ecacemente le istruzioni (know-how). La tecnologia ha rappresentato e rappresenta un mezzo importante per risolvere e organizzare i bisogni ed i problemi della vita dell’uomo sulla Terra; come passo ulteriore, il concetto di tecnologia appropriata richiede che le scelte siano correttamente operate in relazione alla situazione ambientale, umana ed economica in cui vengono formulate.

Le tecnologie sono dette appropriate quando sono compatibili con i bisogni della realt`a  per cui e con cui si formula il  progetto e con le sue condizio- ni socio-economiche e culturali; devono utilizzare risorse umane, materiali ed energetiche reperibili sul posto, a costo adeguato e gestibili da parte della po- polazione, nella tutela del contesto ambientale e nell’attenzione  verso i bisogni


delle comunita`  locali.


Non sempre `e facile elaborare criteri per la scelta di tecnologie corrette, social-

mente ed economicamente sostenibili e tali da andare incontro ai bisogni delle


comunita`

locali, giungendo ad una loro autonomia nell’utilizzo delle stesse e


sar`a  quindi necessario  valutare in dimensione problematica le tecnologie da adottare nelle singole situazioni in una prospettiva di praticabilita`  a medio e lungo termine.

L’idea di tecnologie appropriate ha origine nella concezione gandhiana di svi- luppo: la tecnologia non deve creare forme di sfruttamento degli esseri umani, n´e  a livello internazionale n´e  a livello nazionale, e tanto meno a livello locale, fra citt`a, campagna e villaggi.  Per questo Gandhi propone tecnologie a piccola scala, sistemi cooperativi e produzioni di beni e servizi di cui gli uomini abbia- no veramente bisogno, introducendo cos`ı il concetto di tecnologia appropriata: le tecnologie impiegate saranno destinate a migliorare la qualita` della vita sen- za perdere di vista la dignit`a  dell’uomo e senza alterare l’equilibrio ecologico. Le scelte dovranno quindi prendere in considerazione tutti gli aspetti che ruo- tano attorno alla persona ed ai suoi bisogni. L’obiettivo `e  quello d’arrivare a formulare scelte tecniche che mettano in primo piano gli aspetti ambientali, climatici, antropologici, sociali, economici, di disponibilita`  di materie prime e


di energia, oltre a tener conto del livello tecnico e delle potenzialit`a formative dei destinatari [5].

I popoli che non hanno sviluppato tecnologie proprie incontrano oggettive dif-


ficolta`  nell’importare ed utilizzare le tecnologie dei paesi piu` sviluppati. Espe-


rienze relative all’industrializzazione dei paesi e delle regioni emergenti mostra- no che le tecnologie proposte non sempre rispondono in maniera adeguata alle esigenze reali delle regioni e delle popolazioni: vi `e un vuoto tra gli obiettivi che si propone l’industria (minimizzazione dei costi di produzione, massimizzazione della produttivit`a) e le esigenze reali delle regioni e delle loro popolazioni.

Il riconoscimento di questa distanza tra fra le esigenze di sviluppo economico e sociale di una regione e le esigenze di razionalit`a  economica e organizzativa ha portato a definire il concetto di tecnologie appropriate.  Va  osservato che il concetto di appropriatezza non `e necessariamente riferito a paesi a livello di sviluppo molto basso: una tecnologia puo`  essere appropriata anche rispetto a una popolazione altamente progredita.

Per molti studiosi una tecnologia sarebbe appropriata solo quando risolve i grandi problemi dell’uomo, della societ`a  e dell’ambiente, quali si presenta-


no nelle societa` industriali avanzate.  Questa definizione non `e  accettabile, in


quanto la tecnologia `e un mezzo, uno strumento per raggiungere certi obiettivi, con i quali non si identifica e che non sono necessariamente quelli che si pro- pone una societ`a  industriale avanzata.  Viceversa, dobbiamo ritenere che una tecnologia sia appropriata quando, per eetto della sua struttura e dei rapporti che riesce a stabilire con la cultura, l’ideologia, la struttura sociale del paese in cui viene adottata, da` origine a processi che si autosostengono e riescono a far crescere le attivita` del sistema e la sua autonomia. In altre parole, si tratta di far aumentare la capacit`a di sopravvivenza e di sviluppo della popolazione che la adotta.  Ne consegue, data la variet`a  delle condizioni al contorno, che non esiste uno schema valutativo della appropriatezza di una tecnologia applicabile sempre e comunque. In un certo ambiente, un rapido sviluppo economico con- seguente alla applicazione di una nuova tecnologia puo` avere eetti dirompenti sul tessuto sociale, quali l’abbandono delle attivit`a  agricole, l’inurbamento, il  rallentamento dei vincoli familiari. In altri casi, questo non avviene.

Nella letteratura anglosassone sono presenti due concetti: la tecnologia leg- gera (soft technology) e la tecnologia a basso costo (low cost technology). La tecnologia leggera non `e sempre identificabile  con una tecnologia appropriata: il termine indica una tecnologia solitamente a basso impatto ambientale, in quanto largamente basata su procedure informatiche, certo dicilmente uti- lizzabili dagli abitanti dei paesi in via di sviluppo. La tecnologia a basso costo invece `e piu`  frequentemente una tecnologia appropriata, anche se non sempre si identifica con essa.

Le tecnologie possono essere caratterizzate  attraverso  una serie di fattori, come il decentramento sul territorio, l’uso delle risorse naturali, l’intensit`a di lavoro [6].

Decentramento delle attivit`a sul territorio:  La valorizzazione  delle risorse uma- ne e delle risorse naturali e la tutela dell’ambiente sono maggiori, nei paesi in via di sviluppo, se il lavoro si svolge in aree relativamente piccole e se il progetto

`e fortemente partecipato dalla popolazione locale.




Uso delle risorse naturali:  I nuovi processi produttivi devono impiegare le ri- sorse presenti nell’area definita dal progetto senza alterare n´e inquinare l’ecosi- stema, arontando preventivamente il problema dello smaltimento dei residui dei processi produttivi con modalit`a tali da non deteriorare il territorio; `e au- spicabile incoraggiare procedure di recupero di materia e di energia ogni volta che questo sia possibile.

Intensit`a e tipo di lavoro: In certi casi una tecnologia puo`  essere appropriata quando `e  ıtechnology-intensive  e richiede personale di buona qualificazione: sar`a  quindi appropriata, in questo caso, rispetto ad aree nel quale `e  presente una forza-lavoro a buon livello culturale.   In altri casi invece per essere  ap- propriata, deve essere labour-intensive,  cio`e  tale da determinare un utilizzo ottimale delle risorse umane locali, adeguandosi alla cultura del territorio per cui il progetto `e stato pensato.


Nella scelta delle tecnologie da impiegare in un progetto di sviluppo sono quindi sempre da mantenere come necessario punto di riferimento la struttura dell’ecosistema in cui si vuole operare e anche la progettazione dei precedenti sistemi tecnologici costruiti dall’uomo, per quanto semplici possano essere. Le somiglianze tra questi due sistemi ambientali, quello naturale e quello tecno- logico, sono ovvie e possono  essere studiate e valutate allo stesso modo, anche perch´e non bisogna dimenticare che il sistema tecnologico `e in eetti esso stes- so una parte dell’ecosistema. Lavorare in questo modo conduce alla scelta di una strategia che consente di utilizzare le tecnologie appropriate all’ambiente naturale, in cui i sistemi ambientali tecnologici (tecnosistemi) siano organizzati in modo analogo ai sistemi ambientali naturali (ecosistemi), integrandoli nella struttura e funzionamento della natura.


1.3      Le  Ande  peruviane

1.3.1      Il  Peru`

Situato nella parte centro-occidentale dell’America del sud, tra i 0◦71’ di latitudine nord e i 1818’  di latitudine sud, e tra i 6836’  di longitudine est e gli 8114’  di longitudine ovest, il Peru`  (1.285.220 km2,  29.216.405 abitanti, capi- tale Lima) `e uno stato dell’America meridionale. Confina a nord con Ecuador e Colombia, a est con Brasile e Bolivia, a sud con il Cile, ad ovest con l’Oceano Pacifico.

Il nome, in spagnolo Peru`, in quechua e aymara Piruw, `e gi`a presente nella dizione Piru`  in una cedola reale spagnola del 1529 (Capitulacion di Toledo), con la quale Carlo  V  concede a Francisco Pizarro di esplorare e popolare le nuove terre scoperte, assegnando questo nome, come provincia spagnola, al caduto impero Inca.  La lingua uciale `e lo spagnolo (castigliano). Il quechua e l’aymara, lingue indigene parlate prevalentemente nella regione andina, so- no riconosciute localmente come uciali dove il loro utilizzo `e  eettivamente prevalente

Il Peru`  precolombiano


Per ricostruire  la storia del Peru`

precolombiano  [19], si fa ricorso a testimo-


nianze dirette e indirette, date dai cronisti spagnoli delle Indie nei secoli XVI e XVII, come Cieza de Le`on  (1550), Juan  de Betanzos (1551), Pedro Pizarro (fratello di Francisco Pizarro, 1571), Carlos de Molina (1584), i due scrittori indo-spagnoli Blas Valera (1595) e Garcilaso de la Vega (fine XVI sec.)  [13], dai monumenti archeologici, in parte tuttora in Peru`, in parte dispersi nel resto del mondo, spesso in raccolte private e quindi inaccessibili, dai resti scheletrici che consentono un esame antropologico, da elementi etnografici che possono condurre ad una almeno approssimativa ricostruzione delle culture [28].

L’impero  teocratico  degli Incas. All’inizio della conquista spagnola, la regione era in una situazione di unita`  politica, costituita dal grande impero Inca, Tahuantinsuyu (i quattro cantoni, o province: settentrionale, occidenta-


le, orientale, meridionale); capoluogo dei quattro quadranti era Cuzco,  in cui era insediata una dinastia dominante di tipo vassallatico, con un potere non omogeneo, dato l’estendersi del controllo in momenti diversi e su popolazioni dierenti per razza e civilta`.  Proprio da Cuzco inizi`o l’espansione degli Incas: secondo la tradizione la famiglia dinastica dominante era chiamata Orejones, grandi orecchi, per l’orecchia allungata ad arte perforandola [14]. Lo stato degli Incas comprendeva un territorio vastissimo, corrispondente agli attuali Ecua- dor, Peru`, Bolivia, settentrione del Cile e nord-ovest dell’Argentina.  La storia dinastica degli Inca, data dalla successione di dodici sovrani, si distingue in due grandi periodi: il primo viene in maniera ricorrente definito dall’appellativo Sinchi (probabilmente dal significato di capo militare, analogo al latino dicta- tor) accostato ai nomi dei primo quattro sovrani, mentre poi prevale l’epiteto Inca, dal probabile significato di autorita` civile, a vita [18]. La tradizione mo- stra la famiglia dinastica come una minoranza aristocratica di origine divina, che comanda in una prospettiva di provvidenzialismo, legata a origini mitiche che potrebbero anche essere rimaneggiamento  tardivo, nato quando il potere era gi`a da tempo consolidato; per quanto riguarda la religione, gli Inca trasfor- marono profondamente, in una prospettiva unificante, le precedenti credenze nella huaca (luogo sacro) di ciascun ayllu (comunit`a di villaggio), portando ad una sostanziale eliolatria; tuttavia,  anche se l’espansione del culto del sole fu opera dell’Inca, i culti precedenti non scomparvero del tutto:  si veneravano il serpente, il condor, il puma, le pietre e l’acqua di fiumi e laghi come progenitori della razza umana [20]. Da notare per`o  che le nostre fonti rinviano all’ultimo periodo precedente il dominio spagnolo e ad una lettura della storia passata che potrebbe muovere da un errore di prospettiva; dobbiamo quindi riferirci anche e soprattutto a fattori che possano ricostruire il modo di vivere, la dimensione antropologica, la gestione della cosa pubblica attraverso fattori meno legati ad una interpretazione voluta [27].  Rilevante in questa dimensione puo`  essere la cultura materiale: muovendo sempre dal fatto che le testimonianze ci riporta- no all’ultima fase della storia incaica precedente la presenza spagnola, quando furono raccontate dalle parole dei cronisti, possiamo tuttavia  individuare una


struttura sociale complessa, forme di vita  civile e politica attentamente or- ganizzate, come viene attestato da palazzi e fortezze ben costruiti in pietra lavorata, a secco o legata con malte, dalla presenza di manufatti dell’industria tessile, di ceramiche e prodotti della metallurgia.  Mancavano totalmente al- cuni momenti importanti in campo tecnico: l’uso del tornio, il ferro, la ruota (questo fattore, unito alla mancanza di animali da trasporto validi, rese ine- sistente qualsiasi veicolo), la scrittura.  Esisteva tuttavia  un eciente sistema amministrativo (quipu) che consentiva di tenere un registri di beni e persone, memorizzato su cordicelle annodate [17].  Si  praticavano sacrifici umani e si usavano come ornamento parti umane.  La conquista della dinastia di Cuzco port`o alla prevalenza della lingua quechua sulle altre precedentemente esisten- ti,  di cui la piu`  estesa era la lingua del Collao,  lingua colla, impropriamente detta aymar`a.  La popolazione dell’impero Inca, secondo il censimento indetto da Francisco de Toledo (1569-1581)  era di 11.000.000  persone, di cui 40.000 circa a Cuzco  e 200.000  nella regione circostante; di questi solo ventimila o trentamila appartenevano alla classe privilegiata degli Orejones.  L’economia era agricola, di un tipo di agricoltura ranata, non tanto per gli strumenti, esclusivamente di legno, quanto per un sistema di irrigazione artificiale costi- tuito di canali e terrazzamenti (andenes), indice di un’agricoltura intensiva. Prodotti principali i fagioli, i peperoni, la quinoa (un cereale), la patata e il granturco, a lungo base dell’alimentazione. L’allevamento di animali domestici era fondato in prevalenza, oltre che su alcune specie di gallinacei, su lama e vigogne, per la lana e la carne e,  per i lama, anche per il trasporto di piccole some. Le abitazioni era di tre tipi: le capanne di piccole dimensioni, di canne e ciottoli sovrapposti a secco (pirca), o di mattoni cotti al sole (adobe) e canne, oppure le case di adobe e pietra della classe dirigente, spesso a due piani e con terrazza, oppure gli edifici istituzionali, come santuari e fortezze, spesso di dimensioni rilevanti. I vestiti erano semplici: una tunica e un poncho sovrap- posto per gli uomini, una tunica e uno scialle per le donne; per fissare le varie parti del vestiario si usavano spilloni; le calzature erano costituite da sandali di varie forme. Le armi erano date da mazze di legno spesso con un’estremit`a


di pietra e bronzo a sei o otto punte, da fionde e archi e dal propulsore, una macchina per lanciare pietre e frecce. Usavano l’oro e l’argento per ornamen- ti personali e oggetti di culto,  come vasi, statuette,  coltelli rituali; i tessuti, di cotone, agave e lana,  venivano fabbricati con telai fissati orizzontalmente sul terreno e tinti con colori resistentissimi, di origine vegetale e animale [15]. Base della societ`a  era,  ed `e  rimasto, l’ayllu,  che per semplificazione possiamo definire comunit`a  di villaggio, ma che ha in realt`a  valori e significati molto piu`  complessi: inizialmente un gruppo gentilizio indicato con il nome del pro- genitore, poi un entit`a  sociale formata da un centinaio di famiglie, secondo uno schema amministrativo applicato nello stato Inca,  con centro Cuzco;  la terra utilizzabile da parte di ogni singola comunita`  restava giuridicamente di propriet`a della dinastia Inca, divisa per`o quanto alla produttivit`a in tre parti, una destinata ai sacerdoti, una all’Inca e alla burocrazia, una al villaggio.  Il sistema amministrativo funzionava in assenza di moneta, sulla base del prelie- vo di materie prime e prodotti derivanti dal lavoro delle comunit`a di villaggio e della prestazione obbligatoria di lavoro: tutti,  tranne funzionari e sacerdoti, erano tenuti a lavorare la terra e il lavoro aveva un significato onorifico.

La conquista spagnola.  Nel 1532 lo spagnolo Francisco Pizarro sbarco` in Peru`  con il mandato di alguacil major e adelandato sulle terre eventualmente conquistate alla corona di Spagna e riusc`ı a sottomettere l’impero incaico, in- debolito a causa di una guerra intestina tra Hu´ascar e Atahualpa,  i due fratelli pretendenti al dominio dell’impero, che ebbe termine con la cattura di Ata- hualpa.  Nel 1535 Pizarro fondo`  la capitale peruviana di Ciudad de los Reyes (Citta` dei re, odierna Lima); a Ciudad de los Reyes nel 1551 venne fondata la


prima universita` del continente sudamericano, la Universidad Nacional Mayor


de San Marcos.  Annientata la relativamente debole opposizione di alcuni ge- nerali incas ed estinta la dinastia inca con la morte dell’ultimo discendente, Tupac Amaru, che aveva cercato di mantenere una parvenza di regno nella par- te piu` selvaggia della zona andina, inizio` il dominio spagnolo che, sul territorio dell’antico Impero incaico, instaur`o  il Vicereame piu`  potente della Spagna in oltremare. Nel 1542 un editto imperiale spagnolo promulg`o le cosiddette Leyes nuevas (Leggi nuove), destinate a porre fine alla trasmissione ereditaria del- l’encomienda (il territorio concesso dalla Corona spagnola a conquistadores o a coloni).   Il  tentativo del vicer´e  spagnolo di far rispettare le Leyes nuevas provoco`  la rivolta degli encomenderos, che fu sedata dalle forze spagnole solo dopo diversi anni.  Nel 1569 giunse in Peru`  l’amministratore coloniale spagno- lo, Francisco de Toledo; il sistema politico-amministrativo da lui imposto, che prevedeva la figura del cacique (un capo indigeno che aveva il compito di fare da tramite tra governo centrale e indios e di raccogliere i loro tributi) duro` per quasi due secoli. Gia` nei primi decenni della conquista la popolazione degli in- dios fu falcidiata dalle violenze, dalle malattie portate dai colonizzatori e dalle condizioni di schiavitu` alle quali fu costretta [26]. Nel 1780 oltre 60.000 indios, capeggiati da un quechua che veniva chiamato Tu´pac Amaru II, si ribellarono alla dominazione spagnola, ma l’insurrezione fu soocata nel sangue. Un altro tentativo indipendentista degli indios fu represso nel 1814.

L’indipendenza.   Nel 1821 un militare argentino, Jos´e  de San  Mart´ın,


organizzo`

una spedizione marittima dal porto di Valpara´ıso:  sbarc`o a Pisco,


in Peru´, dirigendosi a nord ed occupando la citt`a di Huaura.  Il vicer´e del Peru` nominato dalla corona di Spagna cerc`o  senza esito di risolvere il conflitto per via pacifica.  San Mart´ın  occupo`  Lima,  proclamando l’indipendenza del Peru` nel luglio 1821, e governando il paese fino al settembre 1822.


Il  Peru`


attuale.  Attualmente il Peru`  `e  una repubblica presidenziale; in


carica dal 2011, `e presidente Ollanta Humala.  Secondo la Costituzione appro- vata mediante referendum  nell’ottobre 1993 e promulgata nel dicembre dello stesso anno, il potere esecutivo `e  esercitato dal presidente  della Repubblica, eletto per 5 anni a suragio universale diretto e, secondo una modifica costi-


tuzionale del 2000, non rieleggibile.


E`  aancato nell’esercizio del potere dal


primo ministro e dal Consiglio dei ministri, di nomina presidenziale. Il potere legislativo `e  esercitato dal Congresso unicamerale, eletto a suragio universa- le con mandato quinquennale. L’ordinamento giudiziario `e  basato sul diritto europeo; il Paese accetta con riserva le decisioni della Corte Internazionale di Giustizia.  La giustizia `e amministrata dalla Corte Suprema. La pena di morte,


abolita nel 1979, `e  prevista solo per reati di guerra.  La  difesa dello Stato `e adata a esercito, marina, aviazione; il servizio militare non `e  obbligatorio e pu`o essere prestato da uomini e donne su base volontaria a partire dai 18 anni d’et`a.  L’organizzazione scolastica `e  stata,  dalla dominazione spagnola fino al XVIII secolo, curata dalla Chiesa.   La  scolarizzazione delle masse contadine, complicata anche dalla presenza di molteplici idiomi, `e stata oggetto di un pro- cesso lungo e dicile, nonostante l’imposizione dell’obbligo scolastico sancito per legge nel 1901; il tasso di analfabetismo resta molto elevato (intorno al 10 percento).

La  popolazione.   Valutata  all’epoca dell’impero incarico secondo stime molto variabili derivanti dai Quipucamayoc,  una sorta di ragioneria generale dello Stato addetta ai nodi del quipu -strumento con cui si svolgevano i conti relativi al lavoro della popolazione-, tra sei-sette e dodici milioni di abitanti, la popolazione inca si trova decimata, fin dagli inizi dell’epoca coloniale, anche per le malattie,  prima fra tutte  il vaiolo, introdotte dai conquistadores  e si riduce, cinquant’anni dopo la conquista spagnola, a poco piu`  di un milione di abitanti.  Lo sviluppo demografico ha avuto poi un forte impulso a partire dalla met`a del XIX secolo: secondo i dati del primo censimento nel 1850 gli abitanti


del Peru`

erano due milioni, divenuti al successivo  censimento, eettuato nel


1940, oltre sette milioni. L’aumento negli ultimi decenni del Novecento `e stato molto forte: nel 1993 gli abitanti erano 22.048.356, ed oltre 26 milioni secondo l’ultimo censimento.

La crescita del XIX secolo `e  connessa all’emigrazione  europea e asiatica, seb- bene non cos`ı  forte come in altri Paesi latino-americani, ed in parte alle mi- gliorate condizioni igieniche, che hanno ridotto la mortalita`  infantile.  Il Peru´ si distingue per gli alti tassi di natalit`a (20,2 percento nel 2007) accompagnati comunque da bassi tassi di mortalit`a  (6,2 percento nel 2007), che rendono di fatto quella peruviana una popolazione giovane: circa il 30 percento ha meno di 15 anni.  I governi hanno cercato di far fronte a questa situazione promuo- vendo politiche di pianificazione familiare, attuate con particolare aggressivit`a negli anni Novanta del Novecento.  Nel 2001 il Ministero della sanit`a  ha reso


noto che nel decennio precedente il piano di salute pubblica aveva patrocinato e messo in atto migliaia di operazioni di sterilizzazione -di donne e, in misu- ra minore, uomini, indigeni- spesso senza un’adeguata informazione. Il saldo migratorio `e  negativo: secondo uno studio condotto da alcune organizzazioni internazionali circa 2 milioni di peruviani hanno lasciato il Peru´  a partire dal

1990, in cerca di lavoro e per sfuggire alle precarie condizioni politiche ed eco- nomiche del Paese.  I migranti si sono diretti specialmente verso Stati  Uniti, Spagna, Italia, Argentina e Cile.   Circa la met`a della popolazione `e rappre- sentata da indios, insediati quasi interamente in montagna, seguiti dai meticci (32 percento), che popolano prevalentemente  i centri costieri, dai creoli (12 percento), che rappresentano l´elite del Paese e vivono nelle citt`a, e da piccole minoranze di neri o mulatti stanziati nelle zone costiere.  Gli  indios sono in prevalenza quechua mentre molto meno numerosa `e la componente aymar´a.

La difesa delle comunit`a indigene e la salvaguardia delle antiche tradizioni loca- li si scontrano con le esigenze delle compagnie petrolifere che da anni sfruttano i giacimenti presenti nelle regioni settentrionali del Paese. La costituzione del

1993 ha abolito le norme che proteggevano i diritti delle comunita`  sulle terre da loro abitate, rendendone di fatto piu` facile la privatizzazione. Piu` in genera- le gli indios hanno maggiori dicolt`a di accesso ai servizi sanitari e educativi. Per quanto riguarda la distribuzione della popolazione, si pu`o dire che dipenda sempre piu`  dallo sviluppo dell’urbanesimo, limitato sulle Ande ma alto sulla costa, dove Lima,  con oltre dieci milioni di abitanti,  rappresenta una tipica metropoli sudamericana, la terza per numero di abitanti,  che ha da sola piu`

di un quarto dell’intera popolazione peruviana.  Il suo dipartimento ha una


densita`

dichiarata di 243 ab./km2, undici volte superiore a quella della media


nazionale (22 ab./km2).  Sulle Ande le densit`a sono molto piu`  basse: relativa- mente popolate sono le vallate che dalle Ande digradano  verso la costa, specie a una certa altitudine, intorno a 2000  m.   Anche sul lato opposto i 2000  m


rappresentano  un piano altitudinale popolato; piu`

in basso si passa ai vuoti


spazi del bassopiano, dove si hanno in media 1-4 ab./km2.

Al  di fuori delle citta`,  sull’altopiano la popolazione vive prevalentemente nel


piccolo villaggio indio di pastori e contadini (qualche insediamento si trova fino a 4500 m d’altitudine), costituito di piccole case di adobe, spesso al centro di un cortile.  In alcune zone ci sono piccoli nuclei sparsi, come nelle vallate occidentali.  I villaggi sono sorti intorno alle vecchie haciendas fondate dagli encomenderos, i grandi proprietari terrieri creoli che hanno alterato con il regi- me fondiario, la distribuzione degli insediamenti e di conseguenza il paesaggio agrario originario. Vertici dell’organizzazione locale sono i centri che hanno i vari servizi sociali: la chiesa, il mercato, il centro di salute. Nell’organizzazio- ne territoriale hanno un ruolo fondamentale i capoluoghi di dipartimento che coordinano territori di dimensioni assai diverse secondo le zone. L’urbanesimo

`e  ormai nel complesso sviluppato e in continuo aumento: la percentuale della popolazione  urbana `e  pari al 72,6 percento del totale,  contro il 47 percento circa degli anni Sessanta del Novecento.   A  partire dagli anni Ottanta  si `e verificato un esodo dalle aree rurali verso le periferie delle grandi citta`, specie della capitale, in seguito agli attacchi di Sendero Luminoso.

Il cambiamento ha interessato quasi esclusivamente le citta`  costiere e soprat- tutto Lima,  ormai saldata a Callao,  il suo porto, e formata da un’estesa suc- cessione di barriadas che dal mare giungono fino ai primi rilievi. La citt`a, che `e stata una delle prime fondate dai conquistadores nell’America Meridionale ma ha perduto i caratteri originari coloniali, `e  oggi una metropoli molto vivace, non solo per le sue funzioni di capitale ma anche per le sue attivit`a economiche e industriali, ma con alto tasso di criminalita`.

Arequipa, il secondo centro del Paese, `e situata all’interno a 2300 m s.l.m.  ed occupa una posizione particolare, tra la costa e le Ande.

Sulle Ande il centro maggiore continua a essere Cuzco, l’antica capitale incaica; situata a 3400 m slm, raccorda la sezione meridionale dell’altopiano con quella centrale gravitante su Lima.  Qui sorgono Huancayo, sede di attivit`a  agricole e industriali, e piu` a nord Cerro de Pasco, antica citt`a mineraria. Sul versante orientale delle Ande mancano agglomerati di rilievo,  se si escludono Hua´nuco e Tingo Mar´ıa  sulla via per Pucallpa,  grosso centro in formazione sulla riva dell’Ucayali.   Tra  i rari centri urbani della regione amazzonica peruviana, il


maggiore `e Iquitos sulla riva sinistra del Rio delle Amazzoni.

1.3.2      La  zona  andina

Caratteristiche geomorfologiche del Peru`

In Peru`  si distinguono tre grandi regioni, molto diverse tra loro per caratte- ristiche geomorfologiche, climatiche e quindi antropologiche ed economiche; le tre zone sono

la regione costiera,

la Sierra, regione montuosa che fa parte del sistema andino

la Montana, il pedemonte orientale delle Ande, un terrazzo sedimentario che `e coperto in gran parte dalla foresta amazzonica.

La regione costiera `e  formata di terre basse, `e  arida e desertica, costituita da strati di arenarie e argille cenozoiche, per una fascia di circa 150 Km,  poi la piana costiera si restringe fino a scomparire e la Cordillera giunge fino al mare; allo sbocco delle vallate andine i fiumi hanno formato grandi coni di deiezione, dando luogo ad una fascia alluvionale continua (quella su cui si trova Lima). La  parte meridionale della regione costiera peruviana `e  molto diversa dalle precedenti per il clima meno arido; la piana cenozoica `e separata dal mare da una catena costiera intorno ai 1000-1100 m.,  `e  solcata da valli profonde e ha una quarantina di oasi, che costituiscono le zone piu`  fertili del Peru`.  Le coste peruviane sono per lo piu`  alte e compatte, spesso caratterizzate  da alte falesie formate dalla forza delle correnti e fronteggiate da isolotti disabitati e coperti di giacimenti di guano, che costituiva una delle principali risorse economiche del paese.

La Sierra forma il 65 percento  del territorio del Peru` e comprende una vasta parte del sistema andino:  altipiani fra 3000  e 4000  metri e catene montuose che si elevano da 1000 a 2000 m.  di altezza relativa, le Cordigliere, coperte di nevi perenni e di ghiacciai risalenti all’era quaternaria.  La  linea spartiacque tra Oceano Atlantico e Oceano Pacifico `e poco marcata: i fiumi hanno formato


profonde vallate parallele alla costa.  La cordigliera delle Ande (Cordillera de los Andes) `e un’importante catena montuosa, situata nella parte piu`  occiden- tale del continente sudamericano. Con i suoi 7.200 km di lunghezza (dall’istmo di Panam´a, a nord, fino a Capo Horn, a sud) `e considerata la catena montuosa piu` lunga del mondo. La sua larghezza media `e di 240 km, toccando nel punto piu`  esteso i 500 km (fra il 18o e il 20o parallelo), mentre l’altezza media `e  di circa 4.000 metri.  La  catena attraversa sette stati dell’America meridionale: Argentina, Bolivia, Cile, Colombia, Ecuador, Peru` e Venezuela ed `e la piu` alta del mondo fuori dal continente asiatico: la cima piu`  alta, l’Aconcagua, tocca i

6950 m slm.

La  catena della Ande `e  formata principalmente da due grandi settori: la Cordillera Oriental e la Cordillera Occidental o Blanca (cos`ı chiamata perch´e le sue cime oltrepassano il limite delle nevi permanenti). Quest’ultima `e formata


nelle zone culminali da dioriti o da scisti, piu`

in basso da arenarie e calcari


in gran parte separati da una profonda depressione intermedia, in cui sorgono altre catene di importanza minore; `e  costituta da una duplice fila di creste, tra cui si aprono vallate degli auenti di sinistra del fiume Maranon e di altri tributari del Pacifico.  La linea esterna non oltrepassa  5000 m di altezza ed `e chiamata cordillera Negra perch´e non ha nevi perenni. La vallata del Maranon, uno dei rami sorgentiferi del Rio delle Amazzoni, separa la Cordillera Blanca da quella Centrale,  formata in prevalenza di scisti micacei, graniti e dioriti, che la valle del fiume Huallaga, auente del Maranon, divide dalla Cordillera orientale, che forma una zona di trazione dalla Sierra alla Montana, detta ceja de montana (ciglio della foresta).

A  sud del 16   parallelo ha inizio la fascia vulcanica,  con coni di altezze per lo piu`  comprese tra 5500 e 6500 m; in maggioranza non piu`  attivi,  hanno coperto di ceneri e lava le rocce sedimentarie di gran parte del Peru` meridionale. Frequenti sono ancora i terremoti, anche di forte intensit`a:   Lima,  Arequipa, Cuzco sono state segnate nella loro storia anche recente dal ricorrere di eventi sismici.


La Montana si estende sul 27 percento circa della superficie del Peru`  ed `e formata da terreni alluvionali (sabbie e argille) coperti dalla foresta equatoriale, attraversata soltanto dai corsi d’acqua, peraltro numerosi. La regione `e  quasi completamente spopolata.

Le  Ande

Ci  sono varie teorie circa l’etimologia del nome Ande.   Alcuni  ritengono che derivi dalla parola quechua anti, che significa alta cresta. Altri  ritengono che il nome derivi da una delle regioni (suyo) dell’impero Inca (o Tahuantinsuyo) detta  Antisuyu,  i cui abitanti  erano chiamati Anti.    Altri  ancora ritengono che Ande derivi dalla parola spagnola and´en  che significa terrazzamento, in riferimento alla tipologia di coltivazione utilizzata nella regione andina.

L’origine della catena andina si fa risalire alla dinamica delle placche ter- restri ovvero alla tettonica a zolle:  in particolare la subduzione della placca tettonica nota come placca di Nazca  con la  placca sudamericana genera la catena delle Ande.  La placca di Nazca si inabissa al di sotto di quella suda- mericana, l’attrito generato dalla subduzione fonde la roccia la quale risale in superficie  sotto forma di magma e lava creando vulcani e montagne cio`e  un arco montuoso continentale. L’orogenesi andina ebbe inizio quando il grande continente australe di Gondwana non era ancora smembrato, per attivazione del margine occidentale del continente sudamericano. Circa 200 milioni  di anni fa, infatti, la litosfera pacifica, di tipo oceanico, inizio` a scorrere al di sotto del- la litosfera continentale sudamericana.  Questo processo  di subduzione porto` alla deformazione del prisma sedimentario al margine occidentale del Sudame- rica e alla conseguente formazione della proto Cordigliera orientale, costituita da rocce sedimentarie intensamente deformate per pieghe e sovrascorrimenti verso est. In seguito a questo processo di sottoscorrimento, al largo della costa sudamericana si form`o un arco magmatico (arco giurassico) in corrispondenza del quale si aveva la risalita di ingenti quantit`a  di magmi andesitici, con la formazione di apparati vulcanici frequentemente  sommersi (arco insulare).


La suddivisione delle diverse zone della catena ha subito modifiche nel cor- so del tempo,  assumendo una nomenclatura associata alle divisioni politico- amministrative.  Cos`ı, a seconda del territorio attraversato, si possono definire Ande Venezuelane, Colombiane, Equadoriane, etc.  Nel 1973, il geologo Augu- sto Gansser propose una suddivisione basata sull’osservazione scientifica delle caratteristiche morfologiche della catena montuosa:

Ande settentrionali: a nord del golfo di Guayaquil (4 S),  Ecuador, con le Ande venezuelane, Ande colombiane e Ande ecuadoriane;

Ande centrali: tra il golfo di Guayaquil ed il golfo di Penas (46o 30´ S), Cile,  con le Ande peruviane, boliviane, ed argentino-cilene;

Ande  meridionali o  australi:   a  sud del golfo di  Penas,  con le  Ande patagoniche e le Ande fueguine (Isola Grande della Terra del Fuoco).

Ande  settentrionali.   A sud della Colombia, alla frontiera con l’Ecua- dor, le Ande costituiscono la sola catena montagnosa con cime vulcaniche alte oltre 5.000 metri. Piu` a nord, nel Nudo de los Pastos, si suddivide in due catene chiamate rispettivamente Cordillera Occidental e Cordillera Central; da quest’ultima si origina la Cordillera Oriental.  La Cordillera Central `e separata dalla Cordillera Occidental, per una distanza di circa

400 km,  da una faglia entro la quale scorre il r´ıo  Pat´ıa a sud ed il r´ıo Cauca  a nord.  La Cordillera Oriental si separa gradualmente verso est creando la conca del fiume piu` importante della Colombia, il R´ıo Magda- lena.  Questa catena montuosa si estende verso nord e nel Dipartimento di Norte de Santander si suddivide in due rami; il ramo orientale entra nel territorio venezuelano, dove prende il nome di Cordillera de M´erida, le cui naturali estensioni formano Lara-Falco´n  ed hanno una stretta relazione con il Litoral Central (Caracas, Valencia, Maracay) ed il Litoral Oriental (Puerto La  Cruz,  Barcelona).  Il ramo occidentale, chiamato Sierra de Perija´,  si estende da est verso nord, formando la frontiera naturale tra Colombia e Venezuela, degradando gradualmente verso i Caraibi fino a


punta Gallinas,  nella penisola della Guajira,  nell’estremo nord della Co- lombia.  Si ricongiunge con la Sierra Nevada de Santa Marta  formando una valle nella quale scorre il R´ıo  Cesar.   Le tre catene hanno cime di formazione principalmente vulcanica che raggiungono oltre 4.000 metri di quota. La Cordillera Central e la Cordillera Oriental raggiungo altezze di oltre 5.000 metri, coperte dalle nevi perenni. Molti di questi vulcani sono attivi e, nel passato, hanno causato morte e distruzione per via delle esplosioni di gas e dei lahar.  Le citta`  piu`  importanti delle Ande setten- trionali sono Bogot´a, Cali e Medell´ın in Colombia, Quito e Riobamba in Ecuador e San Crist´obal e M´erida in Venezuela.

Ande   centrali.    Le  Ande  centrali si estendono dal nudo de Pasto  al Nevado Tres Cruces, in Cile.  Comprendono gran parte di quello che at- tualmente `e il Peru`, e sono considerate la zona centrale delle Ande dove si sono avuti i piu` elevati livelli di sviluppo economico e sociale. Le monta- gne sono disposte in due catene separate dall’altopiano andino. La vetta piu`  alta della regione `e  il Monte Huascar´an  (6.768 metri) e,  nella zona cilena, il nevado Ojos del Salado (6.891 metri).  Si formano due grandi laghi,  il Titicaca  ed il Poop´o.   Le  mesetas interne formano le pianure boliviane.  Il clima `e  arido ed `e  dominante il deserto; la popolazione `e concentrata soprattutto nell’altopiano e lungo le coste.

Ande  meridionali o australi.  Le Ande australi si estendono fino all’e-


stremita`

dell’America meridionale. In questa regione si possono ritrovare


quasi tutti  i tipi climatici, i passi sono dicili e ripidi.  Sono costituite da due catene separate da una valle longitudinale larga da 10 a 40 chilo- metri. Ad ovest si trova la Cordigliera della Costa,  che raggiunge i 2.000 metri di altitudine.  Ad  est si sviluppa la catena principale, con alcune delle cime piu`  elevate: l’Aconcagua (6.962 metri), il vulcano Tupungato (6.635 metri) ed il Monte Mercedario (6.770 metri).  Ande patagoniche: in questa sezione le altezze diminuiscono drasticamente, in parte per via dell’erosione glaciale, che ha creato arcipelaghi e fiordi. Le vette piu`  al- te sono il Tronador (3.478 metri), il Monte San Valentin (4.058 metri),


il Monte Fitz  Roy  (3.405 metri), il Cerro Torre (3.150 metri), il cerro Paine Grande (3.240 metri) e le maestose montagne della Cordigliera del Paine (3.000 metri). La Cordillera Darwin e la porzione cilena dell’Isola Grande della Terra del Fuoco presentano le ultime grandi altezze prima che le Ande si immergano nel mare: il monte Darwin (2.488 metri) ed il Monte Sarmiento (2.350 metri).  Ande antartiche: si estendono fino alla Tierra del Fuego ed, immergendosi in mare, le cime piu` alte formano isole quali la Georgia del Sud e le isole Sandwich meridionali, le Isole Orcadi Meridionali e le Isole Shetland Meridionali.  Riemergono nuovamente in Antartide.

Il  clima nelle Ande  varia notevolmente a seconda della posizione, del- l’altitudine e della vicinanza al mare.  Il settore meridionale `e  fresco e piovoso, mentre quello centrale `e piu` asciutto. Il settore nord delle Ande

`e  generalmente  piovoso e caldo, con una temperatura media di 18 C,

in Colombia.  Il clima `e caratterizzato da drastici cambiamenti anche su distanze piuttosto brevi.  Le foreste pluviali si spingono a quote elevate anche fino a 1.500 metri dalle cime, come nel caso del picco innevato del Cotopaxi.   Le montagne hanno una grande influenza sulle temperature delle aree vicine, il limite della neve dipende dalla posizione. Nella zona tropicale ecuadoriana, colombiana, venezuelana, e nel nord delle Ande peruviane si raggiungono i 4.500-4.800 m s.l.m.,  passando a 4.800-5.200 metri nelle montagne a sud del Peru`  ed a nord del Cile,  fino a latitudini di circa 30 S.  Scende poi a 4.500 metri sull’Aconcagua, a 32 S,  e sola- mente 300 metri nella Terra del Fuoco, a 55 S.  Dai  50 S diversi tra i piu`  grandi ghiacciai arrivano fino al livello del mare.

La  linea di equilibrio subisce drastici spostamenti su brevi periodi di tempo, lasciando i ghiacciai in ablazione o in accumulo.


1.3.3     Caratteristiche geoclimatiche

Il clima